ECLI:NL:RBNNE:2022:2098

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 21/1227

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2022 in de zaak tussen

Powerfield Realisatie en Exploitatie B.V., uit Wormer, eiseres

(gemachtigde: mr. K. Chr. Spee),

en

het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe, verweerder

(gemachtigde: mr. R.S. Wertheim).

Procesverloop

In het besluit van 24 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) voor verlening van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een inkoopstation op het perceel nabij De Lotten 1 te Hijken (de locatie) afgewezen.

In het besluit van 3 maart 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Op 11 mei 2021 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Op 19 januari 2022 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.

Op 27 januari 2022 heeft eiseres een reactie ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 9 februari 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [persoon]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. T.K. van Hoek.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1. Bij de beoordeling van dit beroep gaat de rechtbank van de volgende feiten en omstandigheden – voor zover hier van belang – uit.

Op 27 maart 2020 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor verlening van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een inkoopstation op de locatie.

Op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Midden-Drenthe (geconsolideerd 2014)” (het bestemmingsplan) is de locatie bestemd voor ‘Agrarisch met waarden – 4”.

Op 4 mei 2020 heeft verweerder eiseres meegedeeld dat hij voornemens is om de aanvraag af te wijzen.

Hierover heeft eiseres haar zienswijze gegeven.

Op 24 juni 2020 heeft verweerder het hiervoor onder ‘Procesverloop’ genoemde primaire besluit genomen.

Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.

In het kader van de behandeling van het bezwaarschrift heeft de Commissie bezwaarschriften gemeente Midden-Drenthe (de commissie) op 8 december 2020 een hoorzitting gehouden. Eiseres is aldaar vertegenwoordigd door haar gemachtigde.

Bij advies van 2 februari 2021 heeft de commissie verweerder geadviseerd om het primaire besluit te herroepen en om opnieuw op de aanvraag te beslissen.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.

Goede procesorde

2. Eiseres voert – kort samengevat – aan dat het indienen van het aanvullende verweerschrift in strijd is met de goede procesorde nu dat verwijtbaar zodanig laat is ingediend dat zij is belemmerd om adequaat daarop te reageren. Volgens eiseres zijn in dat verweerschrift twee nieuwe verweren aangevoerd, die niet in de bezwaarfase zijn gevoerd en ook niet opgenomen zijn in het eerste verweerschrift van mei 2021. Verweerder heeft die verweren achter de hand gehouden, terwijl hij die veel eerder had kunnen inbrengen. Eiseres merkt op dat er maar geringe tijd zat tussen het indienen van het aanvullende verweerschrift en de zitting en het einde van de termijn waarbinnen zij nadere stukken voor de zitting kon inbrengen. Eiseres verwijst in dit kader naar hetgeen door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de ABRvS) is overwogen in de uitspraken van 5 februari 2020 (ECLI:N:RVS:2020:364) en van 20 januari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:71).

2.1.Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dit geval niet in strijd met de goede procesorde gehandeld. Het aanvullende verweerschrift is drie weken vóór de zitting ingediend. De reactie van eiseres is vervolgens ruim vóór aanvang van de tiendagentermijn ingediend, bevat een uitgebreide inhoudelijke reactie op het aanvullende verweerschrift en is onderbouwd met nadere stukken. Daar komt bij dat eiseres ook op de zitting op dat het aanvullende verweerschrift heeft gereageerd. Gelet op die omstandigheden is eiseres niet in haar verdedigingsrechten geschaad. Deze beroepsgrond slaagt niet.

3. Verweerder voert – kort samengevat – aan dat eiseres kort vóór het einde van de tiendagentermijn allerlei stukken uit een Wob-besluit heeft ingebracht, terwijl die stukken al in april 2021 aan haar zijn verzonden. Verweerder heeft zich op standpunt gesteld dat eiseres die stukken veel eerder had kunnen inbrengen en dat die stukken daarom buiten beschouwing moeten blijven.

3.1.Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres in dit geval niet in strijd met de goede procesorde gehandeld. De door eiseres ingebrachte stukken zijn aangemaakt door medewerkers van de gemeente Midden-Drenthe en door verweerder openbaargemaakt na een Wob-verzoek van eiseres. Daarmee is voldoende aannemelijk dat verweerder in ieder geval vanaf die openbaarmaking bekend is met (de inhoud van) die stukken. Daar komt bij dat verweerders gemachtigde op de zitting op de Wob-stukken en de door eiseres daaraan verbonden betekenis heeft gereageerd. Voor het buiten beschouwing laten van die stukken bestaat daarom geen aanleiding.

Belanghebbendheid

4. Verweerder heeft – kort samengevat – aangevoerd dat het beroep niet-ontvankelijkheid moet worden verklaard omdat eiseres geen belang meer heeft bij de vergunningaanvraag. Volgens verweerder is onduidelijk of eiseres het inkoopstation ooit zal realiseren. Dat station is bedoeld voor Zonnepark Pesse, waardoor een lange kabel vanuit Hoogeveen naar het station moet worden gelegd. Voor de aanleg van die kabel over agrarische gronden zal in de gemeente Midden-Drenthe een omgevingsvergunning moeten worden verkregen. Eiseres heeft tot op heden geen vergunningaanvraag daarvoor ingediend. Dit nog los van de vraag of verweerder binnen zijn beleidsruimte zo’n vergunning zou willen of kunnen verlenen. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat de grond onder het beoogde inkoopstation geen eigendom van eiseres is. Die grond is eigendom van De Lottenhoeve B.V., welk bedrijf via enkele tussenstappen in handen is van Stichting Administratiekantoor R. van Zetten. Uit het handelsregister blijkt niet dat sprake is van een concernrelatie met eiseres. In haar aanvraag heeft eiseres niet laten zien wat haar relatie met De Lottenhoeve B.V. is. Verweerder heeft in dit kader verwezen naar hetgeen door de ABRvS is overwogen in de uitspraak van 29 september 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2173).

In reactie hierop heeft eiseres – samengevat – aangevoerd dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat het aangevraagde bouwplan niet binnen de beoogde periode uitgevoerd zou kunnen worden. Volgens eiseres is voor het kabeltracé geen omgevingsvergunning nodig. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat zij behoort tot dezelfde groep als de Zonneperceel-vennootschappen. De gronden worden aangekocht door die vennootschappen, om vervolgens te worden verhuurd aan zonneparken die in de PowerField-vennootschappen worden ontwikkeld. Tot 12 juni 2019 is Zonneperceel X B.V. eigenaar geweest van het perceel in Hijken waarop eiseres beoogde om een zonnepark te realiseren. Toen bleek dat verweerder niet bereid was om dat park te vergunnen, heeft Zonneperceel X B.V. het perceel verkocht aan Hunse c.s., die het perceel op 12 juni 2019 geleverd heeft gekregen. Volgens eiseres is Zonneperceel X. B.V. met Hunse c.s. een terugkooprecht overeengekomen ten aanzien van een gedeelte van het perceel. Dat recht houdt in dat Zonneperceel X. B.V. tot 12 juni 2024 gerechtigd is om 100 m² van het perceel terug te kopen ten behoeve van het vestigen van het onderhavige inkoopstation. Op 12 oktober 2021 heeft Hunse c.s. het perceel verkocht aan De Lottenhoeve B.V., waarbij het terugkooprecht is overgenomen. Tevens is eiseres met Zonneperceel X B.V. overeengekomen dat Zonneperceel X. B.V. gebruik zal maken van haar terugkooprecht als eiseres daarom vraagt. In dat licht bezien bestaat er nog steeds een rechtstreeks en eigen belang bij verlening van de onderhavige omgevingsvergunning, aldus eiseres.

Ter onderbouwing van haar stellingen heeft eiseres diverse uittreksels uit het handelsregister, een leveringsakte van 3 november 2021 en een optieovereenkomst van 27 januari 2022 overgelegd.

4.2.De rechtbank is van oordeel dat geen aanleiding bestaat om het onderhavige beroep niet-ontvankelijk te verklaren. Uit de gedingstukken volgt dat eiseres het inkoopstation beoogt te gebruiken om stroom te ontvangen van een zonnepark gelegen in de gemeente Hoogeveen. Die stroom wenst zij in dat station door te geven aan het elektriciteitsnetwerk van Enexis, waartoe zij met Enexis een overeenkomst is aangegaan. Uit het handelsregister volgt dat eiseres en Zonneperceel X B.V. een concernrelatie hebben. Uit de optieovereenkomst en de leveringsakte volgen het terugkooprecht voor Zonneperceel X B.V. en de overeenkomst tussen eiseres en Zonneperceel X. B.V., zoals hiervoor door eiseres beschreven. In dat licht bezien volgt de rechtbank verweerder niet in zijn standpunt dat eiseres thans geen belang meer heeft bij verlening van de gevraagde omgevingsvergunning en daarmee samenhangend bij de beoordeling van het onderhavige beroep.

Is het inkoopstation een openbare nutsvoorziening?

5. In het bestreden besluit heeft verweerder – kort samengevat – overwogen dat het inkoopstation een gebouw is, maar geen openbare nutsvoorziening in de zin van artikel 7.1, aanhef en onder k, van de regels van het bestemmingsplan (de planregels). Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen nutsbedrijf of netbeheerder is en dat de werken die zij realiseert en de diensten die zij aanbiedt niet zijn aan te merken als openbare nutsvoorziening. Door de afgifte van stroom op het elektriciteitsnet wordt eiseres geen nutsbedrijf, net zomin als een particulier woningbezitter met zonnepanelen op zijn dak dat wordt als hij zijn stroom aan dat net levert. Er gelden voor openbare nutsvoorzieningen bouwregels op grond van artikel 7.2, aanhef en onder a, onder 1 van de planregels. Een inkoopstation staat niet ten dienste van een agrarisch bedrijf. Daarmee is het inkoopstation in strijd met de planregels.

Voorts heeft verweerder overwogen dat het inkoopstation geen nutsvoorziening is als bedoeld in artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (het Bor).

6. Eiseres voert – samengevat – aan dat het inkoopstation een bouwwerk van ongeveer 13 m² is, waarin de van het zonnepark afkomstige kabel via een grote meterkast met het netwerk van Enexis wordt aangesloten. Volgens eiseres is de omvang en vormgeving van het inkoopstation vrijwel overal hetzelfde, worden de specificaties door de netbeheerder voorgeschreven en is de netbeheerder verantwoordelijk voor het onderhoud.

In dat licht bezien betoogt eiseres dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het inkoopstation geen openbare nutsvoorziening is. In het bestemmingsplan is niet omschreven wat onder een openbare nutsvoorziening moet worden verstaan. Onder verwijzing naar de uitspraken van de ABRvS van 4 februari 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BH1844) en van 10 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4471) stelt eiseres dat aangesloten moet worden bij de omschrijving zoals die volgt uit Van Dale Groot woordenboek, te weten voorziening voor elektriciteit die het publiek ten dienste staat. Ook moet aansluiting worden gezocht bij definities van dit begrip in bestemmingsplannen van gemeenten in Noord-Nederland. Eiseres acht niet maatgevend of zij zelf als nutsbedrijf valt te kwalificeren. Eiseres stelt dat verweerder de planregels onjuist uitlegt. Het gaat erom of het bouwwerk ondergeschikt is aan de functie van het perceel. Nu hier de functie van cultuurgrond niet wijzigt en het inkoopstation slechts een verwaarloosbaar gedeelte van het perceel beslaat, wordt voldaan aan die ondergeschiktheid, aldus eiseres.

In reactie hierop heeft verweerder – samengevat – aangevoerd dat het inkoopstation voldoet aan de definitie van een gebouw als opgenomen in de planregels. Volgens verweerder is niet relevant of dat gebouw ondergeschikt is aan de bestemming.

Verweerder heeft zijn standpunt uit het bestreden besluit dat het inkoopstation niet als openbare nutsvoorziening is aan te merken, gehandhaafd. Het inkoopstation staat enkel ten dienste van eiseres. De kabel tussen het inkoopstation en het zonnepark wordt niet door Enexis als netbeheerder gerealiseerd. In de door eiseres genoemde jurisprudentie is volgens verweerder geen sprake van vergelijkbare gevallen, omdat geen sprake was een inkoopstation maar van een toiletgebouw en lantaarnpalen. Dat in andere bestemmingsplannen definities zijn te vinden, acht verweerder al een relevant verschil met de onderhavige zaak omdat het onderhavige bestemmingsplan het begrip openbare nutsvoorziening niet definieert.

6.2.1.De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het onderhavige inkoopstation geen openbare nutsvoorziening is als bedoeld in artikel 7.1, aanhef en onder k, van de planregels. Nu de planregels geen definitie van dat begrip bevatten, moet aansluiting worden gezocht bij de omschrijving die aan dat begrip volgens Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven, zoals door eiseres benoemd. Anders dan eiseres stelt, staat het onderhavige inkoopstation niet het publiek ten dienste. In dit geval transporteert eiseres elders opgewekte energie naar het inkoopstation, alwaar door Enexis wordt gemeten hoeveel energie wordt geleverd. Aan de hand van de meetresultaten betaalt Exenis eiseres voor de geleverde energie. Enexis vervoert de energie verder binnen het energienetwerk. De rechtbank overweegt dat het inkoopstation daarmee niet ten dienste staat aan het publiek. De verwijzing van eiseres naar definitiebepalingen in andere bestemmingsplannen maakt het voorgaande niet anders. Deze beroepsgrond slaagt niet.

6.2.2.Voorts stelt de rechtbank vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het inkoopstation een gebouw is als bedoeld in de planregels. Nu het inkoopstation niet ten behoeve van een agrarisch bedrijf wordt gebouwd, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hier sprake is van strijd met de in artikel 7.2, onderdeel a, onder 1, van de planregels opgenomen bouwregel.

Strijd met een goede ruimtelijke ordening

7. In het bestreden besluit heeft verweerder – samengevat – overwogen dat het bouwplan niet getuigt van een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet van zuinig (ondergronds) ruimtegebruik getuigt als een inkoopstation ver van het zonnepark wordt gerealiseerd en als er lange kabels tussen dat inkoopstation en het zonnepark, grotendeels over grondgebied van de gemeente Midden-Drenthe, moeten worden gerealiseerd. Daar komt bij dat een inkoopstation op deze locatie een verdere aantasting van het open karakter van het landschap vormt, aldus verweerder.

8. Eiseres voert – samengevat – aan dat het inkoopstation niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het gebied heeft geen open of landelijk karakter, nu op het naastgelegen perceel een 110kV-station van Enexis staat en op een ander naastgelegen perceel een zonnepark door SolarCentury wordt ontwikkeld. Daar komt bij dat de snelweg A28 op steenworp afstand is gelegen. Bovendien mogen in het plangebied een ijsbaan en een minicamping worden gebouwd. Het inkoopstation is geprojecteerd langs de openbare weg aan de rand van het open veld. Eiseres is bereid om het inkoopstation naar wens landeschappelijk in te passen.

Tevens betoogt eiseres aan dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, nu de weigering volledig is gebaseerd op verweerders wens om netwerkcapaciteit binnen de gemeentegrenzen uitsluitend te reserveren voor zon-op-dak initiatieven in de eigen gemeente.

In reactie hierop heeft verweerder – samengevat – aangevoerd dat hij bij het verlenen van een omgevingsvergunning beleidsruimte heeft. Het feit dat hij eerder een omgevingsvergunning voor een zonnepark heeft verleend, betekent niet dat hij elke aanvraag voor activiteiten in de omgeving vervolgens zou moeten honoreren. Ook het feit dat het landschap niet als volledig open zou kunnen worden beschouwd betekent niet dat elke verdere inbreuk op de openheid moet worden toegestaan. Verweerder acht het inkoopstation een verdere aantasting van het open karakter van het landschap. Dat wordt niet anders als dat met groen wordt afgeschermd, nu ook dat een inbreuk op de openheid van het landschap vormt.

Daarnaast heeft verweerder zijn standpunt herhaald dat het niet van zuinig (ondergronds) ruimtegebruik getuigt als een inkoopstation ver van het zonnepark wordt gerealiseerd en als er lange kabels tussen dat inkoopstation en het zonnepark moeten worden gerealiseerd. Daar komt bij dat het verweerder niet duidelijk is of eiseres al de benodigde privaatrechtelijke toestemmingen en aanlegomgevingsvergunningen voor die realisatie heeft.

Tot slot heeft verweerder aangevoerd dat het verbod op détournement de pouvoir niet is geschonden.

8.2.De rechtbank stelt voorop dat in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo sprake is van een bevoegdheid van verweerder tot verlening van een omgevingsvergunning. In dat artikel is onder meer opgenomen dat de beoogde activiteit niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening.

8.2.1.De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval in redelijkheid geen gebruik heeft gemaakt van die bevoegdheid omdat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het inkoopstation ligt op twaalf kilometer afstand van het zonnepark waar eiseres energie wil opwekken. Dat zonnepark ligt in een andere gemeente en moet middels een kilometerslange kabel, dwars door agrarisch gebied, met het inkoopstation worden verbonden. Gelet op die omstandigheden acht de rechtbank verweerders standpunt dat het realiseren van de verbinding tussen beide bouwwerken niet getuigt van zuinig (ondergronds) ruimtegebruik, redelijk. Voorts heeft verweerder het karakter van het gebied waar het inkoopstation is geprojecteerd bij zijn afweging mogen betrekken. Vaststaat dat eiseres het inkoopstation niet beoogt te gebruiken voor het nabijgelegen zonnepark in Hijken. Reeds daardoor heeft dit bouwplan onvoldoende ruimtelijke binding met de omgeving. Dat in de buurt een station van Enexis ligt, maakt dat gebrek aan binding niet anders. In het licht van die motivering volgt de rechtbank eiseres niet in haar stelling dat verweerder met de afwijzing van de gevraagde omgevingsvergunning het verbod op détournement de pouvoir heeft geschonden. Deze beroepsgrond slaagt niet.

9. Het beroep is ongegrond.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr.R.A. Schaapsmeerders, griffier.De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2022.

griffier

rechter

(de griffier is buiten staat te tekenen)

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hoger beroepschrift. U moet dit hoger beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.