De inzet van elektrisch materieel: mitigerende maatregel of niet?

Wat speelde er in deze zaak?

Het gaat in deze uitspraak om een aanvraag om een natuurvergunning voor de bouw van een bijgebouw in een Natura 2000-gebied (artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (‘Wnb’)). Op deze aanvraag is het recht van vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, maar dat maakt voor de relevantie niet uit.

Het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant heeft op deze aanvraag een zogeheten ’positieve weigering‘ afgegeven. Dit is in feite een weigering om de reden dat er volgens het college geen vergunning nodig was. Hiertegen heeft de eigenaresse van het huis dat een twee-onder-een-kap vormt met het huis van de aanvrager, beroep ingesteld, waarbij zij onder meer vrees voor significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied aanvoerde.

Het college was van mening dat het project niet zou leiden tot een toename van stikstofdepositie met significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied. Uit de aangeleverde AERIUS-berekening bleek volgens het college dat bij de aangenomen emissies significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten.

De derde-partij heeft ter zitting aangegeven dat hij een aannemer zou selecteren die zoveel mogelijk gebruik maakt van elektrisch aangedreven materieel (met name een bouwkraan). Enig gebruik van niet-elektrisch materieel viel volgens de derde-partij niet uit te sluiten, vandaar de opgenomen geringe stikstofemissie. In de gebruiksfase zou het kantoor in de schuur elektrisch worden verwarmd.

Hoe oordeelt de rechtbank?

De rechtbank Oost-Brabant gaat vervolgens in op het verschil tussen de voortoets en de passende beoordeling, en overweegt dat uit het Eco-Advocacy-arrest van 15 juni 2023 van het Europees Hof van Justitie blijkt dat in de voorevaluatiefase (voortoets) enkel rekening mag worden gehouden met onderdelen in het ontwerp van een project die daar inherent deel van uitmaken en die de schadelijke gevolgen van dat project beperken.[1] De rechtbank overweegt dat het Hof dit standaardonderdelen noemt, die niet worden opgenomen ter beperking van de negatieve gevolgen, maar als standaardonderdeel verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort.

Voorts overweegt de rechtbank dat in de aanvraag niet is vermeld, dat niet-elektrisch materieel helemaal niet zal worden gebruikt. Ook is niet in de aanvraag (of de notitie AERIUS-berekening die daarvan deel uitmaakt) eenduidig aangegeven hoeveel gebruik zal worden gemaakt van elektrisch materieel. Hierin lijkt volgens de rechtbank slechts te zijn berekend hoeveel voertuigbewegingen en dieseloliegebruik maximaal kunnen worden toegelaten voordat in de AERIUS-berekening sprake is van een toename van stikstofdepositie. Daarna moet elektrisch materieel worden ingezet. De beschikbaarheid en de inzet van dit materieel wordt volgens de rechtbank niet beschreven in de aanvraag. Ook is onduidelijk of de bouw kan worden voltooid met de hoeveelheid voertuigbewegingen en dieseloliegebruik die is beschreven in de AERIUS-berekening.

De rechtbank overwoog dat het gebruik van niet-elektrisch materieel niet expliciet helemaal uitgesloten wordt in het aangevraagde project. Hoewel elektrisch materieel steeds vaker wordt gebruikt in de bouw, ziet de rechtbank het gebruik van elektrisch materieel niet als standaardonderdeel bij ieder bouwproject. Bij bouwprojecten wordt nog steeds gebruik gemaakt van materieel dat met dieselolie wordt aangedreven. Bij dit project zal elektrisch materieel moeten worden gebruikt om de gevolgen van dat project te beperken tot de emissies die zijn gebruikt in de AERIUS-berekening.

De rechtbank beschouwt het gebruik van elektrisch materieel in dit geval (waarbij een schuur wordt gebouwd in een Natura 2000-gebied met stikstofgevoelige habitattypes) als een mitigerende maatregel die kan worden betrokken bij een passende beoordeling. Omdat een toename van stikstofdepositie niet op voorhand kan worden uitgesloten als gebruik wordt gemaakt van materieel dat wordt aangedreven met dieselolie, is voor het bouwen van de schuur een natuurvergunning nodig. Daarom is het bestreden besluit volgens de rechtbank in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.

Gelet op al het voorgaande vernietigt de rechtbank de positieve weigering. Zij draagt het college op om een nieuw besluit te nemen, inhoudende dat er een natuurvergunning wordt verleend waarbij het gebruik van elektrisch materieel verplicht wordt gesteld en het gebruik van niet-elektrisch materieel in een voorschrift wordt beperkt tot een bepaalde hoeveelheid uren en/of voertuigbewegingen en waarbij het gebruik van de schuur wordt beperkt door te bepalen dat, als de schuur wordt verwarmd, dit elektrisch zal moeten gebeuren.

Relevantie voor de praktijk

Betekent deze uitspraak nu dat de inzet van elektrisch materieel altijd als mitigerende maatregel beschouwd moet worden, waardoor projecten waarbij elektrisch materieel wordt gebruikt altijd vergunningplichtig zijn? Volgens ons niet.

Voor de vraag of het stikstofonderzoek ten grondslag kan worden gelegd aan het besluit is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling van belang dat het onderzoek is gestoeld op uitgangspunten die reëel en aannemelijk zijn. [2] Dit is onlangs bevestigd in de uitspraak over bestemmingsplan “Pasgeld-West”.[3] Met andere woorden, er moet op papier gezet worden hoe de initiatiefnemer voornemens is het project uit te voeren. Daarbij wordt aangegeven welk materieel wordt ingezet, en of dit elektrisch is of niet. Dat volgde ook uit artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb en tegenwoordig uit artikel 10.24, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (‘Bkl’): het project moet passend beoordeeld worden (op basis van uitgangspunten die reëel en aannemelijk zijn). Vervolgens wordt dit plan vertaald naar invoergegevens voor AERIUS en dan volgt er een berekening of er sprake is van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, of niet.

De initiatiefnemer van de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant lijkt een andere aanpak te hebben gevolgd. Kennelijk is in zijn geval een AERIUS-berekening opgesteld die als doel had de grens te vinden tussen wel of geen stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.[4] Daarnaast was noch in de aanvraag, noch in de natuurvergunning (want daar was immers geen sprake van) opgenomen welk materieel gebruikt zou worden, en in welke mate. Er was slechts opgemerkt dat boven de grens van de AERIUS-berekening elektrisch materieel zou moeten worden ingezet. Daarbij is ook niet gemotiveerd of dat een reëel uitgangspunt of een aannemelijke gang van zaken zou zijn. Dat dit door de rechtbank niet geaccepteerd werd, verbaast ons niet. Er is immers helemaal niet beoordeeld hoe het project uitgevoerd gaat worden, evenmin is beoordeeld hoe het deel van de werkzaamheden boven de door AERIUS-berekende grens uitgevoerd zou worden en wat de gevolgen daarvan (kunnen) zijn.

Wat bij ons wel vragen oproept is de overweging van de rechtbank over standaardonderdelen. De rechtbank lijkt belang te hechten aan het oordeel dat het gebruik van elektrisch materiaal niet als standaardonderdeel bij ieder bouwproject te kwalificeren is (r.o. 5.5). Volgens ons is dat in deze casus echter niet de doorslaggevende vraag.

In de 18 december-uitspraken gaat de Afdeling voor het eerst in op het begrip ‘standaardonderdelen’ en verwijst daarbij naar het Eco-Advocacy-arrest van het Hof van Justitie.[5] Meer duiding dan het Hof geeft de Afdeling niet in rechtsoverwegingen 17.5 respectievelijk 17.3, waarin zij stelt dat standaardonderdelen niet worden opgenomen ter beperking van de negatieve gevolgen, maar als standaardonderdelen verplicht zijn voor alle soortgelijke projecten. Uitsluitend de positieve gevolgen van het project op zichzelf mogen worden betrokken bij de beoordeling of significante gevolgen van het project op voorhand zijn uitgesloten. Onderdelen van het project die niet zien op de kenmerken in het ontwerp van het project, dienen te worden aangemerkt als mitigerende maatregelen die slechts kunnen worden betrokken in de passende beoordeling. Dit omvat mede de positieve gevolgen van wijzigingen van een bestaande reeds vergunde situatie (de referentiesituatie).

Wellicht heeft de rechtbank met rechtsoverweging 5.5 slechts willen aangeven dat, als het zo was dat de inzet van elektrisch materieel verplicht zou zijn geweest, men er in dit specifieke geval misschien nog vanuit had kunnen gaan dat de stikstofdepositie vanwege het project niet boven de door AERIUS uitgerekende stikstofdepositie uit zal komen. In dat geval kunnen wij de overweging wel plaatsen. Maar wij menen vooropgesteld dat een project in het geheel passend beoordeeld moet worden, waarbij op basis van reële en aannemelijke uitgangspunten een berekening moet worden gemaakt. Of de projectonderdelen nu standaardonderdelen zijn of niet, het gaat erom of zij stikstofdepositie veroorzaken.

Conclusie

Kort en goed zien wij in deze uitspraak vooralsnog geen reden om aan te nemen dat bij de inzet van elektrisch materieel altijd een natuurvergunning (nu: omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit) benodigd is. Als een initiatiefnemer een projectplan maakt met reële en aannemelijke uitgangspunten, en de daarbij behorende AERIUS-berekening leidt tot de conclusie dat er geen sprake is van significante gevolgen, dan is volgens de standaardjurisprudentie van de Afdeling op grond van de voortoets geen natuurvergunning/omgevingsvergunning nodig. Of het plan nu ziet op standaardonderdelen of niet, is voor de vergunningplicht volgens ons niet direct relevant.

Deze uitspraak laat enkel zien dat het geen optie is om met een AERIUS-berekening een bepaalde stikstofdepositie ‘te reserveren’ en daarbij de stellen dat voor het meerdere elektrische werktuigen ingezet zullen worden.

Bronnen

[1] HvJ EU 15 juni 2023, C-721/21, ECLI:EU:C:2023:447 (Eco-Advocacy).

[2] Zie in dit verband bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2274, r.o. 8.3 en aldaar aangehaalde rechtspraak en 24 november 2021, ECLI:NL:2021:2627, r.o. 27.1 en 29.3. en aldaar aangehaalde rechtspraak.

[3] AbRvS 14 januari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:193, r.o. 17.1 en 17.2.

[4] Vgl. F. Onrust ‘Kroniek Natuurbeschermingsrecht – Gebiedsbescherming (deel 2)’, BR 2025/73, par. 3.7.

[5] De uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 ECLI:NL:RVS:2024:4909, r.o. 17.5 en ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 17.3.