Uitrol windparken op land ‘on hold’

Overheden kunnen sinds deze uitspraak niet meer aansluiten bij de windturbinenormen van het Activiteitenbesluit Milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en de Activiteitenregeling Milieubeheer (hierna: de Activiteitenregeling). Voordat overheden weer kunnen aansluiten bij deze landelijke windturbinenormen, dient de regering eerst een planmilieueffectrapportage (hierna: plan-MER) te maken. De nog te verrichten plan-MER moet de milieueffecten van windturbinenormen – zoals geluid, slagschaduw en externe veiligheid – in kaart brengen.

Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding

Waar ging deze uitspraak over? De gemeente Delfzijl was in 2017 al voornemens om 16 windturbines te realiseren met het Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding (hierna: Windpark DZU). De Afdeling vernietigde met de uitspraak van 19 december 2018 – in tegenstelling tot vele andere windpark-uitspraken – het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning (ECLI:NL:RVS:2018:4180) voor de bouw en exploitatie van dit windpark. Het Windpark DZU was in die zin al een vreemde eend in de bijt.

Volgens de Afdeling waren in het plan voor het Windpark DZU te veel sfeerwoningen – ook wel bekend als molenaarswoningen – betrokken. Sfeerwoningen zijn woningen die tot de inrichting van een windpark horen en worden daarom niet als gevoelige gebouwen aangemerkt. De regels uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling zijn in dat geval niet op deze woningen van toepassing. De initiatiefnemers van het windpark hebben het plan daarom ten aanzien van de sfeerwoningen moeten aanpassen. De tussenuitspraak van 30 juni 2021 gaat concreet over dit gewijzigde bestemmingsplan ‘Windpark Delfzijl Uitbreiding (2020)’ en de daarbij behorende omgevingsvergunning voor de bouw en exploitatie van zestien windturbines in Delfzijl.

Arrest Nevele

De Europese rechtspraak omtrent windparken heeft gedurende deze (juridische) procedures niet stil gelegen en blijft daarmee voor belangwekkende ontwikkelingen zorgen. Het Europese Hof van Justitie in Luxemburg (hierna: het Europese Hof) oordeelde in het arrest Nevele van 25 juni 2020 dat voor Vlaamse windturbinenormen ten onrechte geen plan-MER was gemaakt (ECLI:EU:C:2020:503). Op grond van de Europese Richtlijn voor Strategische Milieu Beoordeling (SMB-richtlijn) had dit wel gemoeten. Deze milieubeoordeling houdt in dat voor bepaalde plannen en programma’s een plan-MER moet worden opgesteld.

Het arrest Nevele zorgde voor onduidelijkheid op het vaste land van Nederland. Moest het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling ook gezien worden als een plan of programma in de zin van de SMB-richtlijn, net zoals in de Vlaamse situatie? Ook in Nederland ontbreekt namelijk een plan-MER ten aanzien van de windturbinenormen in het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Hoewel de Afdeling deze vraag al eerder – dus vóór het arrest Nevele – ontkennend heeft beantwoord in de ‘Battenoorduitspraak’ van 3 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1064), verlaat de Afdeling sinds 30 juni 2021 expliciet deze lijn (zie r.o. 30 van de tussenuitspraak). Aan de hand van de uitleg die het Europese Hof geeft in het Nevele arrest, is de Afdeling van oordeel dat er geen ruimte bestaat voor een andere conclusie dan dat voor de Nederlandse windturbinenormen een milieubeoordeling had moeten worden gemaakt.

Wat zijn de gevolgen?

Zowel de gemeenteraad van Delfzijl als het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen hebben bij de vaststelling van het bestemmingsplan respectievelijk de omgevingsvergunning, de windturbinenormen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling als uitgangspunt genomen voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan. Deze algemene normen mogen nu niet meer gebruikt worden voor windturbineparken, totdat de regering voor de windturbinebepalingen alsnog een deugdelijk plan-MER heeft laten verrichten. Die normen kunnen gelijk zijn aan de huidige, maar ze kunnen ook hoger of lager uitvallen.

Hoe nu verder?

De uitspraak ziet op ‘vast te stellen plannen’ en ‘te nemen besluiten’, waardoor het in beginsel geen effect heeft op onherroepelijke plannen en omgevingsvergunningen voor bestaande windparken. Indien uit het nog vast te stellen plan-MER blijkt dat de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling moeten worden gewijzigd, dan kan dit mogelijk wel gevolgen hebben voor bestaande windparken indien de windturbinenormen strenger worden.

De uitspraak is een behoorlijke tegenvaller voor de initiatiefnemers van het Windpark DZU, maar ook voor andere windparken waarvan de omgevingsvergunning nog niet onherroepelijk is of die thans nog in ontwikkeling zijn en nog geen omgevingsvergunning hebben aangevraagd. Toch hoeft de bouw van windparken, of de voorbereiding daarvan, niet helemaal stil te liggen. Blijkens de uitspraak van de Afdeling kan het bevoegd gezag namelijk eigen normen vaststellen (zie r.o. 65 van de tussenuitspraak): “Die normen moeten dan wel zijn voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering”. Dat betekent dat zowel de regering als de lagere overheden aan zet zijn om windturbineparken mogelijk te maken en daarmee zal, net als bij de stikstof- en PFAS-problematiek, de nodige tijd gemoeid zijn.

Ook ten aanzien van het Nationaal Programma Regionale Energiestrategie (hierna: de RES) – waarin de nationale afspraken uit het Klimaatakkoord concreet worden gemaakt – is nu onzekerheid ontstaan. In de RES 1.0 hebben 30 regio’s binnen heel Nederland zoekgebieden aangewezen voor windparken. Deze zoekgebieden zullen veelal zijn gekozen op basis van de windturbinenormen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling, waarmee de daadwerkelijke realiseerbaarheid van de ambities in de RES nog nader zal moeten worden bekeken.