Project-mer

Voor de vraag wanneer sprake is van een project-mer-plicht kan simpelweg naar bijlage V bij het Omgevingsbesluit worden gekeken. Van die lijst zijn de volgende kolommen van belang:

projecten (kolom 1);

Artikel 16.43, eerste lid, onder a, Ow geeft aan dat bij AMvB projecten worden aangewezen die belangrijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben (mer-plichtige projecten). Deze projecten staan volgens artikel 11.6 b, opgesomd in bijlage V, kolom 2 in samenhang met kolom 1. Deze lijst is gebaseerd op de lijst met projecten van bijlage I bij de Mer-richtlijn. Zie meer hierover in paragraaf 2.2 en bijlage 1.

gevallen waarin de mer-plicht geldt (kolom 2);

Idem.

besluiten (kolom 4)

Artikel 16.43, eerste lid, Ow bepaalt dat bij AMvB mer-plichtige besluiten worden aangewezen. Deze besluiten staan volgens artikel 11.6, Ob, onder meer in kolom 4 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit.

waarvoor het verplicht is om een project-mer-procedure (of project-mer-beoordelingsprocedure) te doorlopen.

Om te illustreren hoe deze lijst gelezen moet worden, is hieronder een voorbeeld van een dergelijk project van de lijst opgenomen. De derde kolom betreft de mer-beoordelingsplichtige gevallen. De mer-beoordelingsplicht wordt in de volgende paragraaf verder toegelicht. Datgene wat hieronder wordt opgemerkt over projectomschrijvingen in de eerste kolom, over samenhang, over drempelwaarden en over het besluit in de vierde kolom, is ook relevant voor de mer-beoordelingsplichtige gevallen.

Mer-plichtig project (kolom 1)

In de toelichting bij het Omgevingsbesluit wordt benadrukt dat de tabel van links naar rechts moet worden gelezen:

Stb. 2018, 290, blz. 376.

om te beoordelen of sprake is van een mer-plicht moet eerst worden gekeken of sprake is van een mer-plichtig project. Als het voorgenomen project niet onder een van de projectomschrijvingen in de eerste kolom valt, hoeft niet verder te worden gekeken. Er is dan geen sprake van een project-mer-plicht.

Het vergt meestal enige interpretatie om te zien of een project onder de beschrijvingen van kolom 1 valt. Tot de inwerkingtreding van het Ob bestond een aparte begrippenlijst

Onderdeel A van de bijlage bij het Besluit mer. Daarin stond bijvoorbeeld dat een windturbinepark uit drie of meer windturbines bestaat, hetgeen in feite een absolute drempelwaarde was. Deze absolute drempelwaarde is nu opgenomen in kolom 3 van categorie C2 in bijlage V bij het Omgevingsbesluit. In Europees verband is niet duidelijk om hoeveel windturbines het minstens zou moeten gaan. De lidstaten geven hier een enigszins verschillende eigen invulling aan.

waarin begrippen als ‘autoweg’, ‘gevoelig gebied’, ‘primaire waterkering’, ‘oppervlaktedelfstof’ en ‘windturbinepark’ werden gedefinieerd. Deze lijst is komen te vervallen. Uit de nota van toelichting bij het Ob blijkt dat de wetgever zoveel mogelijk bij de formulering en uitleg van de Europese regelgeving heeft willen aansluiten en eigen interpretaties met mogelijke inperkingen heeft willen voorkomen. Dat laatste kan inderdaad niet de bedoeling zijn.

Niettemin kan een nadere duiding van begrippen (of dat nu in een begrippenlijst of in de toelichting is) voor de praktijk wel zeer behulpzaam zijn. In de begrippenlijst werd ook benadrukt dat onder ‘capaciteit’ en ‘oppervlakte’ ook de ‘redelijkerwijs binnen afzienbare tijd voorzienbare uitbreiding’ ervan werd verstaan. Hiermee werd heel expliciet duidelijk gemaakt dat salamitactiek niet is toegestaan.

Zie hierover meer onder ‘Mer-plichtig geval’ in deze paragraaf. Overigens was het opvallend dat dit alleen voor deze twee begrippen was opgenomen. Ook voor projecten waar begrippen capaciteit en oppervlakte niet in voorkwamen, zoals veehouderijen, gold immers dat de binnen afzienbare tijd voorzienbare uitbreiding moest worden meegenomen.

In de met de inwerkingtreding van het Omgevingsbesluit verdwenen begrippenlijst werden ook ‘wijziging’ en ‘uitbreiding’ gedefinieerd. Dat is van belang omdat veel projecten, waaronder de hierboven aangehaalde, niet alleen de oprichting maar ook de wijziging of uitbreiding van een installatie betreffen. Aan de andere kant gaven deze definities beperkt aanvullende informatie.

Wijziging: ‘een reconstructie of verandering anderszins van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen.’ Uitbreiding: ‘het opnieuw in gebruik nemen van aangelegde werken, ingerichte gebieden of bestaande inrichtingen.’ Vooral die laatste definitie was opvallend, omdat het Europese Hof duidelijk heeft gemaakt dat om te komen tot een project in de zin van de mer-regelgeving, in ieder geval een wijziging van de materiële toestand van een plaats nodig is. Zie hierover later in deze paragraaf.

In jurisprudentie zijn de begrippen uit de bijlage nader ingevuld.

De hierna genoemde voorbeelden van projectbeschrijvingen in kolom 1 betreffen ook projecten die enkel mer-beoordelingsplichtig zijn.

Zo is duidelijk dat niet iedere wijziging of uitbreiding tot gevolg heeft dat een MER moet worden gemaakt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft aangegeven dat het aanbrengen van een luchtwasser

Zie Vleesvarkenshouderij Middelharnis, ABRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6169, JM 2010/125, m.nt. Poortinga.

of aanpassing van de hokindeling in een veehouderij niet een dusdanige wijziging van een stal met zich brengt dat deze als ‘wijziging van een installatie’ moet worden gezien.

Zie Revisievergunning veehouderij Erp, ABRvS 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9548, JM 2012, 112, m.nt. Hoevenaars.

Het Hof van Justitie heeft bovendien aangegeven dat alleen sprake kan zijn van een mer-plichtig project als de materiële toestand van een plaats wordt veranderd. Een vernieuwing van een bestaande vergunning is dus in principe geen mer-plichtig besluit.

Niettemin moest volgens het Europese Hof toch een mer worden gedaan, omdat dat bij de aanleg ten onrechte was verzuimd. Zie Brussels Hoofdstedelijk Gewest e.a. versus Vlaams Gewest, HvJ EU 17 maart 2011, ECLI:NL:C:2011:154, C-275/09, JM 2011/60, m.nt. Hoevenaars.

Met een verwijzing hiernaar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat een verkeersbesluit voor het verhogen van de maximumsnelheid geen mer-plichtig project is, omdat geen werken of ingrepen plaatsvinden die de materiële toestand van de plaats veranderen.

Zie ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:622. Andere voorbeelden zijn extra veiligheidsvoorschriften, ABRvS 27 januari 2021, ELCI:NL:RVS:2021:174, de wijziging van geluidvoorschriften, ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3949, en de landingsplaats van een helikopter, ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3380.

Let op dat het creëren van extra rijstroken zonder fysieke aanpassingen van het weglichaam of het in gebruik nemen van een filestrook als extra rijstrook daarentegen wel aangemerkt worden als ‘wijziging of uitbreiding’ van een weg.

Zie artikelsgewijze toelichting bij categorie J1 Wegen, Nota van Toelichting bij het Omgevingsbesluit, Stb. 2018, 290.

Ook bij de gebruikswijziging van een luchthaven zal niet altijd sprake zijn van een fysieke aanpassing.

En toch kan dan sprake zijn van een mer-beoordelingsplichtig project: zie kolom 3 van categorie J7 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit.

Aan de andere kant moet de legalisering van een illegale situatie wel als project worden gezien, ook al leidt dat niet tot een verandering van de materiële toestand.

Zie Tijdelijke omgevingsvergunning voor motorcrosscircuit Maashorst, ABRvS 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2586. In r.o. 10.1 van die uitspraak wijst de Afdeling bestuursrechtspraak er bovendien op dat de Mer-richtlijn zich er niet tegen verzet om (als nationale kop) activiteiten waarbij geen reële fysieke ingrepen plaatsvinden, aan te wijzen als mer-(beoordelings)plichtig project.

Ook andere termen in de projectbeschrijvingen hebben tot jurisprudentie geleid. Over het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ verschenen veel uitspraken. Zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitgemaakt dat een parkeergarage ook valt onder de toenmalige omschrijving ‘stadsproject, met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen’.

Sinds 1 april 2011 (Stb. 2011, 102) gewijzigd in ‘stedelijk ontwikkelingsproject, met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen’, categorie D11.2 van de bijlage bij het Besluit mer(oud). Zie in die lijn ook categorie J11 van bijlage V bij het Omgevingsbesluit. Onder een parkeerterrein dient volgens de Afdeling bestuursrechtspraak ook een parkeergarage te worden verstaan, zie Bestemmingsplan Wijnhavenkwartier, ABRvS 20 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2006:AT9727, JM 2005/82, m.nt. Pieters.

Bovendien kan een omvangrijke vestiging van detailhandel een stedelijk ontwikkelingsproject zijn.

Bestemmingsplan Rhijnbeek, Almelo, ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, JM 2015/23, m.nt. Wagenmakers.

Een ontwikkeling op een agrarisch perceel waarop horeca, recreatie en gastenverblijven mogelijk worden gemaakt met een oppervlakte van maximaal 970 m2, niet.

Omgevingsplan Veegplan 5, Boekel, ABRvS 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2394.

Evenmin als het verbouwen van een kerk tot hotel, theater, zaalverhuur en grand café met terras.

Wijzigen bestemming James Wattstraat 56/58, Amsterdam, 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:386.

Of sprake is van een (wijziging van) een stedelijk ontwikkelingsproject hangt af van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij aard en omvang van de wijziging een rol spelen.

Zie onder meer Bestemmingsplan Driemanssteeweg 15, Rotterdam, ABRvS 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1372 en de verwijzingen daarin naar eerdere uitspraken in die lijn.

Een bioraffinaderij voor de verwerking mest tot duurzame energie, organische meststoffen en ‘schoon’ water, kan een ‘geïntegreerde chemische installatie’ zijn zoals bedoeld in categorie C21.6 van de bijlage bij het Besluit mer zijn (categorie F3 van Bijlage V bij het Omgevingsbesluit).

Omgevingsvergunning Bioraffinaderij Grubbenvorst, ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2157.

Een tijdelijk vergund motorcrossterrein kan, gelet op de aard en omvang van het terrein en de activiteiten, als ‘permanente racebaan’ worden gekwalificeerd, ondanks de tijdelijkheid van de vergunning en de omkeerbaarheid van de situatie.

Zie de hiervoor al genoemde uitspraak Tijdelijke omgevingsvergunning motorcrosscircuit Maashorst, ABRvS 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2586.

Aan het begrip ‘afval’ is bijvoorbeeld ook invulling gegeven in de jurisprudentie.

Omgevingsvergunning biowarmtecentrale Purmerend, ABRvS 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1939, Biomassacentrale Diemen, Rb. Noord-Holland 7 juni 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:4342, JM 2021/8, m.nt. Van der Meulen en Geense, MACE mestbewerking- en verwerkingsinstallatie, ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3057, JM 2017/1, m.nt. Van der Meulen en Wagenmakers.

Bovendien is duidelijk gemaakt dat het doel van een ontgronding niet relevant is voor de vraag of sprake is van de winning van een oppervlaktedelfstof.

Ontgronding De Maashorst, ABRvS 15 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3152, JM 2017/14, m.nt. De Vries en Hoevenaars.

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft daarnaast geoordeeld dat definitiebepalingen in bestemmingsplannen de projectbeschrijvingen niet kunnen inperken.

‘Intensieve veeteeltbedrijven’ in de zin van de Mer-richtlijn kunnen op grond van zulke definitiebepalingen niet worden beperkt tot niet-grondgebonden bedrijven. Zie Bestemmingsplan Bellingwedde, Vz ABRvS 1 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5239.

Voor een zonnepanelenpark ziet de Afdeling, in tegenstelling tot in andere EU-lidstaten, tot op heden geen aanknopingspunten bij de beschrijvingen van kolom 1.

Zie Omgevingsvergunning zonnepark Cranendonck, Rb. Oost-Brabant 6 april 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:1555, Omgevingsvergunning zonnepark Rouveen, ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2770, JM 2019/127, m.nt. Wagenmakers. Omdat een MER in moet gaan op alle aanzienlijke milieugevolgen, zouden de gevolgen van een zonnepanelenpark evengoed onderzocht moeten worden als deze onderdeel zijn van een groter plan of project waar een mer voor wordt doorlopen. Bij een plan kan mogelijk ook sprake zijn van een plan-mer-beoordelingsplicht vanwege kaderstelling voor ‘andere projecten’, zie art. 16.36, vierde lid, Ow en paragraaf 3.4.3.

Een ander hulpmiddel bij de interpretatie van begrippen betreft de Interpretatiehandleiding van de Europese Commissie.

Zie over de status hiervan, paragraaf 2.2.

De projectbeschrijvingen in bijlage V bij het Ob zijn immers gebaseerd op de projectbeschrijvingen uit de Mer-richtlijn. Tot slot helpt ook de mer-scan van het ministerie van IenW om de projectbeschrijvingen te duiden.

Het kenniscentrum Infomil is inmiddels opgegaan in het Informatiepunt Leefomgeving (IPLO). De link is momenteel te vinden op zowel de website van kenniscentrum Infomil: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/mer/mer-scan/ als op die van IPLO: https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/milieueffectrapportage/start-mer-scan/.

Samenhang

tussen projecten

Het komt geregeld voor dat een project bestaat uit meerdere, met elkaar samenhangende projecten. Denk bijvoorbeeld aan een project waarbij energie wordt opgewekt (C1) met het verbranden van afvalstoffen (L2). Of een landinrichtingsproject (J12) waarvoor zand wordt afgegraven (en dus gewonnen, B1). Voor de vraag of een project-mer-plicht ontstaat, maakt deze samenhang tussen projecten geen verschil. Op grond van één project kan immers al een mer-plicht ontstaan. Het maakt wel uit voor de omvang van het project waarvoor het MER wordt opgesteld en dus waarover het MER gaat: als sprake is van samenhang moeten beide projecten tot het initiatief worden gerekend en moet het MER dus de effecten van dit initiatief in zijn totaliteit beschrijven. Uit jurisprudentie volgt dat voor de vraag of sprake is van samenhang ook buiten het plangebied moet worden gekeken.

Bestemmingsplan Bedrijventerrein Harnaschpolder, ABRvS 13 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1381, Bestemmingsplan Emmeloord-Centrum, ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8002, en Bestemmingsplan ontzanding Deest, ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6766, JM 2013/25, m.nt. Van Velsen.

Mer-plichtig geval (kolom 2)

Niet voor alle in de eerste kolom van bijlage V opgenomen projecten hoeft een mer te worden gedaan. Voor een mer-plicht is het noodzakelijk dat het initiatief een geval betreft dat in de tweede kolom is opgenomen. In de mer-praktijk worden deze gevallen ‘drempelwaarden’ genoemd. Als de drempelwaarde van een project niet wordt gehaald, dan bestaat er geen directe mer-plicht.

Omdat de drempelwaarden voor mer-beoordeling lager zijn, is wellicht wel sprake van een mer-plicht na een mer-beoordeling. Hierover meer hierna in paragraaf 3.3.

De gedachte hierachter is dat onder de drempelwaarde niet op voorhand zeker is dat het initiatief belangrijke gevolgen voor het milieu zal hebben.

Bij het lezen van de drempelwaarden gelden de volgende aandachtspunten:

Als er in de tweede kolom ‘Niet van toepassing’ staat, betekent dit dat er geen mer-plicht voor die projectcategorie geldt, maar uitsluitend een mer-beoordelingsplicht.

Zie bijvoorbeeld categorieën A2 en D11. Voor inwerkingtreding van de Ow stonden deze categorieën uitsluitend in de D-lijst en niet in de C-lijst van de bijlage bij het Besluit mer.

Als er in de tweede kolom alleen ‘Oprichting’ staat, dan is iedere oprichting, op welke plek en in welke omvang ook, mer-plichtig. Voor wijzigingen of uitbreidingen van deze projecten geldt dan een mer-beoordelingsplicht.

Dit geldt bijvoorbeeld bij categorieën F3 en H1. Wel wijst de nota van toelichting bij het Ob erop dat een grote uitbreiding of wijziging als een nieuwe oprichting kan worden beschouwd. Zie Stb. 2018, 209, blz. 376.

Als er in de tweede kolom zowel oprichting/winning/aanleg als de wijziging en uitbreiding daarvan zijn opgenomen met een capaciteits- of oppervlakte-eenheid,

Zie bijvoorbeeld categorieën B2, E2, en J5.

dan geldt die eenheid in alle gevallen.

Als in de tweede kolom een drempelwaarde wordt uitgedrukt in een capaciteits- of oppervlakte-eenheid, dan is de ontwerpcapaciteit het uitgangspunt voor beantwoording van de vraag of een mer moet worden gedaan. Meestal komt die overeen met de capaciteit of oppervlakte in de vergunningaanvraag. Ook moet echter rekening worden gehouden met de ‘redelijkerwijs, binnen afzienbare tijd, voorzienbare uitbreiding’ van de capaciteit of oppervlakte.

Zie Stb. 2018, 209, blz. 377.

Als die uitbreiding al voorzienbaar is, dan moet die bij de ontwerpcapaciteit worden opgeteld om te bepalen of de drempelwaarde wordt overschreden.

De drempelwaarden kunnen gaan over de capaciteit zoals in het hierboven aangehaalde project, maar ook over de locatie, oppervlakte, enz. Geregeld is een opsomming van meerdere gevallen opgenomen in de tweede kolom. Als deze opsomming door het woord ‘of’ wordt gescheiden, dan ontstaat al een mer-plicht als één van de drempelwaarden wordt overschreden. Bijvoorbeeld bij categorieën J8 en K2 wordt binnen de opsomming ook het woord ‘en’ gebruikt waardoor in dat geval sprake is van een cumulatieve opsomming. Dit betekent dat voor een mer-plicht aan beide voorwaarden moet worden voldaan.

Ook voor deze kolom geldt dat enige interpretatie van de begrippen nodig is. Moeten bijvoorbeeld de volgende onderdelen worden meegerekend om te bepalen of de oppervlakte van een bedrijventerrein de drempelwaarde overschrijdt: al bestaande bedrijven op het terrein,

Deze tellen in beginsel niet mee, tenzij een hogere milieucategorie wordt mogelijk gemaakt, zie Bestemmingsplan Bedrijventerrein Harnaschpolder, ABRvS 13 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1381.

een bedrijventerrein aan de andere kant van een ontsluitingsweg, een geluidzone om het bedrijventerrein, een waterberging in de buurt van het bedrijventerrein, een bestaande weg die als ontsluiting voor het bedrijventerrein dient

Zie hiervoor Bestemmingsplan Bedrijventerrein Kop van Broeklanden en Bestemmingsplan Geluidzone Bedrijventerrein Kop van Broeklanden, ABRvS 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7341, JM 2011/22, m.nt. Hoevenaars. De Afdeling heeft later nogmaals geoordeeld dat de oppervlakte van de geluidzone niet hoeft te worden meegenomen, zie Bestemmingsplan Bedrijventerrein Wormerland, ABRvS 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4009.

en de om het bedrijventerrein aan te leggen groenvoorzieningen?

De oppervlakte van de groenvoorziening moet worden meegerekend. Zie Bestemmingsplan Bedrijventerrein Broeklanden-Zuid, ABRvS 31 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6360.

Afgezien van de handleiding van de Europese Commissie zijn dezelfde hulpmiddelen hier behulpzaam.

Vaak zijn meerdere hulpmiddelen behulpzaam. Onder het regime van de Wm waren ook in onderdeel A van de bijlage bij het Besluit mer definities opgenomen; bijvoorbeeld over ‘gevoelig gebied’. Dit begrip is door de Afdeling bestuursrechtspraak verder geduid, zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Hotel-Langweerder Wielen, ABRvS 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7060.

Er bestaat veel jurisprudentie die ingaat op drempelwaarden. Zo heeft het Europese Hof geoordeeld dat ook een gedeeltelijke verdubbeling en de aanleg van een baanvak kunnen worden beschouwd als ‘aanleg van spoorlijnen voor spoorverkeer over lange afstand’

Zie Commissie vs. Spanje (Spoorlijn Valencia-Tarragona), HvJ EU 16 september 2004, C-227/01, ECLI:EU:C:2004:528. Ook wegverbeteringen kunnen gezien de aard en omvang gezien worden als ‘aanleg van een autosnelweg’ en direct project-mer-plichtig zijn, zie Bund Naturschutz vs. Freistaat Bayern, HvJ EU 24 november 2016, C-645/15, ECLI:EU:C:2016:898.

en dat installaties die afvalstoffen nuttig toepassen vallen onder afvalverwijderingsinstallaties.

Categorieën onder bijlage I, punten 9 en 10, bij de Mer-richtlijn. Zie het Massafra-arrest, HvJ EU 23 november 2006, C-486/04, ECLI:EU:C:2006:732.

En de Afdeling bestuursrechtspraak heeft geoordeeld dat ook locaties die honderden meters uit elkaar liggen, kunnen worden gevat onder ‘in een aaneengesloten gebied’

Zie Woningbouw Teteringen, ABRvS 9 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP1081, JM 2004/110, m.nt. Pieters.

en dat ook een studentenwoning een ‘woning’ is.

Zie TU-Noord (De noordelijke Wippolder) te Delft, ABRvS 20 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4504, JM 2009/88, m.nt. Poortinga.

Aan de andere kant tellen opfokzeugen weer niet mee bij de drempelwaarde die voor mestvarkens geldt (Categorie A1).

Zie Omgevingsvergunning Landerd, ABRvS 21 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2463.

Omdat inperking van de omvang van het project kan betekenen dat de drempelwaarde niet wordt gehaald en dus geen directe MER-plicht geldt, is veel jurisprudentie over de toelaatbaarheid van de zogenoemde salamitactiek ontstaan. Deze tactiek houdt in dat een initiatief als een worst in plakjes wordt gesneden die op zichzelf niet boven de drempelwaarde uitkomen, zodat een directe mer-plicht wordt ontweken. Zo kan eerst een verbrandingsinstallatie voor 70 ton niet-gevaarlijke afvalstoffen worden opgericht, waarvan de capaciteit kort daarna met 40 ton wordt uitgebreid (terwijl de drempelwaarde in kolom 2 van categorie L2 een capaciteit van meer dan 100 ton per dag betreft).

Zie bijvoorbeeld de eerdergenoemde uitspraak Commissie vs. Spanje (Spoorlijn Valencia-Tarragona), HvJ EU 16 september 2004, C-227/01, ECLI:EU:C:2004:528.

In de jurisprudentie over de mogelijke inperking van de omvang komen de volgende thema’s geregeld terug:

Voor het bepalen of een drempelwaarde wordt gehaald, moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het project. Als het initiatief niet wordt ingeperkt, dan is de maximale omvang van het project dus het uitgangspunt.

Zie WKK-installatie Heerenveen, ABRvS 11 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4071. De maximale stofbelasting was van invloed op de maximale verwerkingscapaciteit van de installatie. Omdat de stofbelasting niet tot een maximum was beperkt, was niet gewaarborgd dat de capaciteit onder de drempelwaarde zou blijven.

Bij een installatie wordt daarbij uitgegaan van de maximale capaciteit van de aangevraagde installatie.

Zie bijvoorbeeld Mer-beoordelingsbesluit OOC Terminal Oss, ABRvS 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1494; om te bepalen of drempelwaarde van categorie C18.4 van bijlage bij Besluit mer wordt overschreden, moet worden gekeken naar gewicht van houtchips die inrichting binnenkomen en niet van het lagere gewicht na droging. Eerder: Revisievergunning composteerder Lelystad, ABRvS 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6897, en eerdergenoemde WKK-installatie Heerenveen, ABRvS 11 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4071.

Bij veehouderijen betekent dit dat wordt uitgegaan van de aangevraagde dieraantallen.

Zie bijvoorbeeld Revisievergunning vleeskuikenhouderij Swalmen, ABRvS 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7545; geen overschrijding drempel bij afname aantal dieren ten opzichte van bestaande vergunning, geen MER. Eerder: Milieuvergunning pluimveehouderij Noordoostpolder, ABRvS 23 november 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU6669, JM 2006/6, m.nt. Pieters.

Een geaccepteerde manier van inperking betreft het inperken

Denk aan het begrenzen van productiecapaciteit (Bestemmingsplan De Zuivelhoeve, ABRvS 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1434 en Bestemmingsplan Eska Power, ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:170) en dieraantallen (Bestemmingsplan Buitengebied 2006, wijziging (…), ABRvS 8 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9756, JM 2013/107, m.nt. Haakmeester en Van Velsen).

of volledig uitsluiten

Zie Bestemmingsplan bedrijventerrein Weesp, ABRvS 11 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:328. Eerder: Bestemmingsplan Stadionplein Amsterdam, ABRvS 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5380, JM 2012/12, m.nt. Hoevenaars.

van mer-(beoordelings)plichtige activiteiten in de planregels van een omgevingsplan.

Daarbij hoeft overigens alleen maar rekening te worden gehouden met nieuwe ontwikkelingen. Bestaande voorzieningen of al gerealiseerde capaciteit hoeven niet te worden meegenomen om te kijken of drempelwaarden worden overschreden.

Zie bijvoorbeeld Ontgrondingsvergunning nabij Brunsummerheide, ABRvS 21 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2019:2822 of Bestemmingsplan Verlenging derde baan SnowWorld, ABRvS 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1099. Zo ook Bestemmingsplan Het Plaatje, ABRvS 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7553, JM 2013/84 m.nt. Arents en Hoevenaars; het bestaande gerealiseerde industrieterrein telt niet mee bij het bepalen van de drempelwaarde. Zie ook Bestemmingsplan bedrijventerrein Harnaschpolder, ABRvS 13 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1381. Zie voor bestaande capaciteit: Omgevingsvergunning biomassacentrale Diemen, Rb. Noord-Holland 7 juni 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:4342, JM 2021/104, m.nt. Van der Meulen en Geense. De bestaande situatie speelt wel een rol in de mer-beoordeling zelf, zie verder daarover par. 4.1.1.

Ook vervangende nieuwbouw van woningen kan buiten beschouwing blijven.

Zie Bestemmingsplan Laag Koningshoef, ABRvS 1 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AL3284; vervangende nieuwbouw telt niet mee omdat de drempelwaarde aansloot op aantallen woningen en niet op hoog- of laagbouw.

In het geval van een omgevingsplan betekent dit dat de feitelijk bestaande (legale) situatie als referentie kan worden beschouwd voor het bepalen of drempelwaarden worden overschreden.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Hornbach Duiven, ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, JM 2017/65, m.nt. Van Velsen, M en R 2017/72, m.nt. Soppe.

Bestaande projecten die worden gelegaliseerd of waarvan het gebruik wordt gewijzigd,

Zie bijvoorbeeld Omgevingsvergunning veehouderij Sint-Michielsgestel, Rb. Oost-Brabant, ECLI:NL:RBOBR:2018:1534. Zie ook Bestemmingsplan Wijnhavenkwartier, ABRvS 20 juli 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT9727, JM 2005/82, m.nt. Pieters.

horen daarentegen wel bij het initiatief.

Zie bijvoorbeeld Omgevingsvergunning Dakar Pre-proloog, Rb. Oost-Brabant, 20 maart 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:1667 en Vergunning biogasinstallatie Italië, HvJ EU 26 juli 2017, C-196/16 en C-197/16, ECLI:EU:C:2017:589.

Als eenzelfde type projecten op meerdere in elkaars nabijheid gelegen locaties plaatsvinden, kan sprake zijn van een zodanige samenhang dat zij moeten worden aangemerkt als één project.

Zie Bestemmingsplan Harnaschpolder Zuid 2014, Midden-Delfland, ABRvS 13 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1381; hier ging het om twee vrijwel naast elkaar gelegen industrieterreinen die volgens vastgesteld beleid als één ontwikkeling worden beschouwd. Zie ook eerdergenoemde uitspraak bestemmingsplan ‘Het Plaatje’, ABRvS 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7553, JM2013/84 m.nt. Arents en Hoevenaars; er is sprake van één activiteit indien uitbreiding van een industrieterrein nauwe samenhang heeft met een ander project. Eerder: Inpassingsplan Spuimonding West, ABRvS 25 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1855, JM 2012/38, m.nt. Hoevenaars. De projecten Spuimonding-West en Spuimonding-Oost zijn volgens de Afdeling bestuursrechtspraak dusdanig verbonden dat ze als één project moeten worden gezien.

De rechtspraak hierover is casuïstisch. De ligging in elkaars nabijheid kan een aanwijzing zijn voor samenhang, maar dat hoeft niet het geval te zijn.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Buitengebied-Streeckerij Betuwe, Tiel, ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2165, M en R 2022/82, m.nt. Rötscheid; geen sprake van één activiteit, als ontwikkelingen in verschillende bestemmingsplannen staan en daarin afwijkend zijn bestemd. Of Bestemmingsplan Binckhorst-Noord Den Haag, ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3981, JM 2016/41, m.nt. Hoevenaars; er is geen sprake van samenhangende activiteiten als deze los staan van elkaar, geen onderdeel uitmaken van dezelfde activiteit in de bijlage bij het Besluit mer en geen bouwkundige verbinding hebben. Ook bij Bedrijventerrein Newtonpark IV Leeuwarden, ABRvS 20 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR2262, bestond geen samenhang tussen twee naastgelegen bedrijventerreinen, omdat één van de terreinen een bijzonder, hoogwaardiger profiel had.

Er is geen sprake van samenhang tussen twee projecten als los van het ene project voldoende aanleiding bestond voor de aanleg van het andere. Daarvoor is nodig dat beide projecten ook zonder elkaar een zinvolle functie hebben.

Omgevingsvergunning Nieuwbouw EDGE Eindhoven, ABRVS 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3312, JM 2023/6, m.nt. Sillevis Smitt, Bestemmingsplan Lage Heideweg, ABRvS 16 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8876.

Ook kan samenhang bestaan omdat één project uit meerdere fasen bestaat. Zo moest volgens de Afdeling bestuursrechtspraak bij de ontwikkeling van vliegveld Lelystad voor de vraag of sprake is van een mer-plicht, niet alleen worden gelet op de met het bestreden besluit beoogde eerste fase (business aviation), maar ook op de tweede fase (general aviation) van de ontwikkeling van het vliegveld.

Zie bijvoorbeeld Vliegveld Lelystad: fase 1 én 2, ABRvS 5 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN7220, JM 2004/30, m.nt. Pieters, en daarna ABRvS 4 mei 2005, Vliegveld Lelystad, ECLI:NL:RVS:2005:AT5147.

Vergelijkbaar hiermee moet, als al voorzienbaar is dat het project op termijn wordt uitgebreid, de voorzienbare uitbreiding worden meegenomen bij het bepalen of sprake is van een mer-plicht.

Zie bijvoorbeeld bestemmingsplan bedrijventerrein Foodpark, ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1333. Daarin oordeelt de Afdeling dat de totale voorziene ontwikkeling bepalend is voor de toets aan een drempelwaarde, ook al wordt die ontwikkeling gefaseerd uitgevoerd en is de ligging van een tracé en de marktruimte nog niet bekend.

Ontwikkelingen moeten wel voldoende concreet zijn om ze mee te kunnen nemen.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Elst Centraal, ABRvS 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:212. Volgens de Afdeling zijn de in het stedenbouwkundige plan voorziene woningen onvoldoende concreet als het bestemmingsplan geen woningen mogelijk maakt. Zie eerder: Bestemmingsplan Kop Zuidas, ABRvS 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4952.

Dat ontwikkelingen al in een eerder plan zijn opgenomen, kan ze voldoende concreet maken.

TU-Noord (De noordelijke Wippolder) te Delft, ABRvS 20 mei 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI4504, JM 2009/88, m.nt. Poortinga.

Ook onderdelen van het project die buiten het grondgebied van het bevoegd gezag vallen, moeten worden meegenomen bij de bepaling of sprake is van een mer-plicht.

Zie bijvoorbeeld Bestemmingsplan Buitengebied Windpark Oldebroek, ABRvS 17 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL7758, JM 2010/61, m.nt. Poortinga, waar het windpark zich over drie verschillende gemeenten zou uitstrekken. Opvallend was dat twee gemeenteraden hadden besloten om de bestemmingsplannen die een deel van de windturbines mogelijk moeten maken niet vast te stellen. Dat maakte voor de Afdeling bestuursrechtspraak niet uit, omdat GS hadden aangegeven (een deel van) de windturbines alsnog mogelijk te maken met behulp van een provinciaal inpassingsplan.

Oftewel, gemeente-, provincie- en zelfs landsgrenzen kunnen de omvang van het project niet inperken.

Voor landsgrenzen, zie Hoogspanningsleiding Italië-Oostenrijk, HvJ EU 10 december 2009, C-205/08, JM 2010/34, m.nt. Poortinga. Zie ook art. 11.7, tweede lid, Ob.

Mer-plichtig besluit (artt. 11.6 en 11.8 Ob en kolom 4)

Als eenmaal duidelijk is dat sprake is van een mer-plichtig project dat de drempelwaarde van de tweede kolom overschrijdt, moet nog gekeken worden bij welk besluit de mer moet worden doorlopen. De nationale wetgever heeft hiervoor aangewezen bij welk besluit mer(-beoordeling) moet worden doorlopen.

Voorheen stond het betreffende besluit vermeld in kolom 4 van onderdeel C en D van de bijlage bij het Besluit mer, waarbij voor het besluit ‘het plan als bedoeld in art. 3.1 Wro’ tevens de definitie in Onderdeel A van de bijlage bij het Besluit mer beschouwd moest worden. Onder de Ow dienen meerdere artikelen van het Omgevingsbesluit en kolom 4 van bijlage V geraadpleegd te worden.

Uit jurisprudentie blijkt duidelijk dat de Afdeling bestuursrechtspraak hier een strakke lijn hanteert: als mer(-beoordeling) bij het verkeerde besluit wordt aangevoerd, wordt hier op formele gronden aan voorbijgegaan.

Zie bijvoorbeeld Watervergunning drie strekdammen Westerschelde, ABRvS 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1094 en Waterwetvergunning Waterschap Roer en Overmaas, ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3170, JM 2017/10, Gst. 2017/42: niet aangewezen in kolom 4, dus geen verplichting voor mer-beoordeling.

Zoals al eerder is aangegeven, is de vraag of de aanwijzing van de Nederlandse wetgever zo absoluut moet worden geïnterpreteerd. De Europese wetgever heeft namelijk niet expliciet gemaakt bij welk besluit de mer(-beoordeling) moet worden gedaan. De Europese rechter oordeelt dat mer moet worden doorlopen voorafgaand aan het basisbesluit over het project (en als dat niet mogelijk is, voorafgaand aan het uitvoeringsbesluit).

Zie Namur-Est Environnement ASBL tegen Waals Gewest, HvJ EU 24 februari 2022, C-463/20, ECLI:NL:C:2022:121.

Volgens het Europese Hof moet bij een later besluit inspraak en beoordeling mogelijk zijn over effecten waarvoor eerder al (deel)vergunning is verleend. Anders gezegd: eerder genomen deelbesluiten die nodig zijn voor de vergunning van het project, kunnen de mer niet inperken. Daarmee erkent de Europese rechter dat meer besluiten samen de ‘vergunning’ voor een project in de zin van de mer-regelgeving vormen, waarmee ze vanuit mer gezien ook een verband met elkaar hebben.

In art. 11.6, derde lid, Ob wordt eerst in algemene zin gesteld dat voor projecten de volgende besluiten gelden als het besluit waarbij mer(-beoordeling) moet worden doorlopen:

Het projectbesluit als bedoeld in art. 5.44 Ow,

Uitzondering geldt voor een projectbesluit dat wordt vastgesteld door het dagelijks bestuur van een waterschap.

Opnemen van regels in een omgevingsplan voor uitvoering van een project van publiek belang als bedoeld in art. 5.55 Ow,

Besluiten, bedoeld in kolom 4 van bijlage V, Ob, en

Besluiten, bedoeld in art. 11.8 Ob.

Oftewel, volgens de Nederlandse wet moet alleen een mer worden doorlopen als één van deze besluiten voorligt. Voor andere besluiten geldt in beginsel geen mer-plicht.

Zie bijvoorbeeld de eerdergenoemde uitspraak Watervergunning drie strekdammen Westerschelde, ABRvS 26 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1094, Milieuvergunning Zand- en Grintmaatschappij DOS Lingewaard, ABRvS 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1031.

Tegelijkertijd is het van belang te benadrukken dat niet kan worden volstaan met een blik op kolom 4. Uit artikel 11.6, derde lid, kan immers blijken dat een niet in kolom 4 genoemd besluit het mer-plichtige besluit is. Onderdelen a (projectbesluit) en b (project van publiek belang) spreken hierbij voor zich: het project wordt mogelijk gemaakt met een ander besluit dan het in kolom 4 genoemde besluit. Daarmee is dat laatste besluit niet meer nodig voor de besluitvorming over het project.

Artikel 11.8 Ob (onderdeel d) noemt drie bijzondere gevallen:

Niet alleen de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit maar ook de omgevingsvergunning voor een lozingsactiviteit wordt als mer-plichtig besluit aangewezen.

Bij afwezigheid van een mer-plichtig besluit, kan het bevoegd gezag een ander besluit als mer-beoordelingsplichtig besluit aanwijzen. Dit geldt dus niet voor mer-plichtige projecten.

Bij aanvraag van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit, is die vergunning het mer-(beoordelings)plichtige besluit in plaats van het omgevingsplan. Dit geldt alleen voor gevallen waarin het omgevingsplan in kolom 4 is opgenomen.

Dit betekent echter niet dat het MER zich inhoudelijk beperkt tot de milieu-informatie die voor het betreffende besluit relevant is. In dat geval zou bijvoorbeeld informatie over Natura 2000-gebieden geen onderdeel uitmaken van het MER, omdat de vergunning op basis van artikel 5.1, derde lid, Ow niet is opgenomen in de vierde kolom van bijlage V bij het Ob. Het MER bevat de milieu-informatie die relevant is voor het project, ongeacht het specifieke besluit waarbij de mer-procedure wordt doorlopen.

Bij sommige projecten (zoals categorie J4) worden meerdere besluiten genoemd in de vierde kolom. Het maakt hierbij niet uit bij welk besluit project-mer wordt gedaan. Er hoeft echter maar één keer project-mer te worden gedaan. Daarna is, zoals dat heet, de mer-plicht verwerkt. Soms (zoals bij categorie J8) heeft de wetgever aangegeven welk besluit daarbij de voorkeur verdient door de formulering ‘… of, bij afwezigheid daarvan ….’ te hanteren: de mer moet dan in principe worden doorlopen bij de voorbereiding van het besluit dat aan die formulering voorafgaat.

Voor sommige activiteiten was geen sprake van een specifiek besluit dat in de vierde kolom kon worden opgenomen. Anders dan een gebonden beschikking als een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit waarbij het bevoegd gezag geen beoordelingsvrijheid heeft. In die gevallen heeft de wetgever ervoor gekozen om het omgevingsplan (voorheen het bestemmingsplan) op te nemen als mer-plichtig besluit. In paragraaf 3.4.6 wordt hier verder op ingegaan.

Het besluit dat in de vierde kolom is opgenomen, kan worden omschreven als het ‘schop-in-de-grond-besluit’: het besluit waarmee de definitieve beslissing over het project wordt genomen. Meestal is dat ‘De omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit’. Dat er niet enkel ‘omgevingsvergunning’ staat, zou kunnen suggereren dat het MER in kwestie zich ook tot die activiteit beperkt, en niet ook de onderdelen van het project die bijvoorbeeld een lozings-, rijksmonumenten- of een Natura 2000-activiteit betreffen. Het moge duidelijk zijn dat dit niet het geval is. Zoals eerder gemeld omvat ‘milieu’ in MER meer dan alleen milieu in enge zin.