Minister moet emissiegegevens openbaar maken, geen ruimte voor belangenafweging

Waar ging het om?

Verzoekers hebben de minister verzocht om openbaarmaking van bedrijfsgegevens van alle boerenbedrijven in Nederland over de jaren 2010, 2015, 2020, 2021 en 2022. Het verzoek ziet concreet op adressen van bedrijfslocaties van veehouders, het aantal geregistreerde landbouwhuisdieren en het staltype waarin de dieren worden gehouden. De journalisten willen met deze gegevens onderzoeken hoe effectief het stikstofbeleid van het kabinet is.

De minister besloot in 2023 de gevraagde gegevens openbaar te maken. Enkele veehouders, Farmers Defence Force (FDF) en de Nederlandse Melkveehouders Vakbond (NMV) verzetten zich tegen openbaarmaking. Tijdens de zitting bij de rechtbank Overijssel in januari 2025 is de minister teruggekomen op haar eerdere besluit om de gegevens openbaar te maken, omdat veehouders niet persoonlijk waren geïnformeerd over het Woo-verzoek en de mogelijke openbaarmaking van hun gegevens. De minister trok het besluit in en was voornemens nieuwe besluiten te nemen nadat de zienswijzeprocedure opnieuw was doorlopen. De rechtbank Overijssel vernietigde in juli 2025 het intrekkingsbesluit van de minister en stelde de veehouders in het ongelijk. Omdat volgens de rechtbank niet in geschil was dat het gaat om emissiegegevens, staat vast dat de minister de gegevens openbaar moet maken op grond van artikel 5.1, zevende lid, van de Woo en er geen ruimte is voor een belangenafweging. Het overdoen van de zienswijzeprocedure, waarbij in een eerder stadium al 3000 reacties zijn ontvangen, kon volgens de rechtbank niet leiden tot een andere uitkomst.

Deze uitspraak van de Afdeling heeft grote gevolgen voor veehouders, omdat hun bedrijfsgegevens openbaar worden gemaakt.

Minister heeft ten onrechte het openbaarmakingsbesluit ingetrokken

Bij de Afdeling stond in de eerste plaats de vraag centraal of de minister bevoegd was om de besluiten op bezwaar in te trekken vanwege het vermeend gebrek in de zienswijzeprocedure. Volgens de minister was de zienswijzeprocedure niet zorgvuldig doorlopen, omdat veehouders niet individueel in de gelegenheid waren gesteld om hun zienswijze te geven. Dit zou volgens de minister noodzakelijk zijn geweest om fouten of omissies in de aangeleverde data te kunnen corrigeren.

Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat ook als een regeling over de intrekking van een besluit ontbreekt, het bestuursorgaan dat bevoegd is om een besluit te nemen, dat ook mag intrekken als dat besluit onjuist is. De Afdeling komt tot de conclusie dat de minister de zienswijzeprocedure in overeenstemming met artikel 4:8 van de Awb zorgvuldig heeft doorlopen, omdat het merendeel van de gegevens waarvoor om openbaarmaking is verzocht, door de veehouders zelf aan de minister is verstrekt. Er is daardoor niet aan de voorwaarden van artikel 4:8, eerste lid, aanhef en onder b van de Awb voldaan voor het in de gelegenheid stellen tot het geven van zienswijze. De minister was hierdoor niet verplicht om de betrokkenen in de gelegenheid te stellen een zienswijze te geven. Voor de overige gegevens, die niet door de veehouders zelf zijn aangeleverd, heeft de minister terecht toepassing gegeven aan artikel 4:8 Awb door een aankondiging in de Staatscourant te plaatsen en enkele belangenorganisaties aan te schrijven. Dat heeft geresulteerd in ongeveer 3000 zienswijzen. Dat betekent volgens de Afdeling dat, anders dan de minister betoogt, de zienswijzeprocedure juist is doorlopen en de minister daarom niet bevoegd was tot het intrekken van de besluiten op bezwaar.

Bedrijfsgegevens van veehouders zijn emissiegegevens en die moeten openbaar worden gemaakt

De journalisten en de minister hebben zich op het standpunt gesteld dat sprake is van emissiegegevens en dat die, ongeacht andere belangen die kunnen spelen, altijd openbaar moeten worden gemaakt. Een belangenafweging kan daarbij niet plaatsvinden. FDF en de NMV betogen juist dat geen sprake is van emissiegegevens. De Afdeling oordeelt aan de hand van vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat aan milieu-informatie een ruimte betekenis toekomt en dat onder de begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” niet alleen gegevens moeten worden begrepen die de daadwerkelijke uitstoot betreffen. Het gaat daarbij ook om de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. De begrippen “emissies in het milieu” en “informatie over emissies in het milieu” mogen niet te beperkt worden uitgelegd.

De Afdeling heeft de openbaar te maken documenten onder geheimhouding ingezien en geoordeeld dat in die documenten bedrijfsadresgegevens, staltypen en het aantal dieren per locatie zijn opgenomen. Dit zijn gegevens over de invloeden van emissies op het milieu, waarmee het publiek in staat kan worden gesteld te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door de minister juist is. Dat een bedrijfsadres gelijk is of kan zijn aan een woonadres, maakt niet dat het daarom geen emissiegegeven is. Het gaat volgens de Afdeling namelijk niet om het woonadres maar om de emissielocatie. Wanneer veehouders op het bedrijfsadres wonen, heeft dat in die gevallen feitelijk tot gevolg dat met openbaarmaking van het bedrijfsadres ook het woonadres bekend wordt. Anders dan FDF en anderen en de NMV betogen, zijn de openbaar te maken gegevens, waaronder de bedrijfsadressen, volgens de Afdeling dus wel emissiegegevens en moeten die op grond van de Woo openbaar worden gemaakt. De Afdeling draagt de minister daarom op binnen twee weken na de uitspraak de gevraagde documenten openbaar te maken.

Betekenis uitspraak voor de praktijk: bedrijfsgegevens veehouders openbaar

Deze uitspraak van de Afdeling heeft grote gevolgen voor veehouders, omdat hun bedrijfsgegevens openbaar worden gemaakt. Voor veehouders betekent dit concreet dat gegevens over hun bedrijfslocatie, het aantal gehouden dieren en het type stal waarin deze dieren verblijven, voor eenieder openbaar worden. Ook als het woonadres van de veehouder samenvalt met zijn bedrijfslocatie. De impact van deze uitspraak is niet alleen voor veehouders groot. Ook andere sectoren waarin milieu-informatie, waaronder emissies, een rol spelen – denk aan industrie, energie, afvalverwerking en chemie – moeten rekening houden met een vergaande plicht tot openbaarmaking. Bedrijfsgevoelige informatie die inzicht geeft in de aard, omvang of locatie van emissies, valt in principe onder de Woo en moet openbaar worden gemaakt. Deze bedrijven doen er daarom verstandig aan om hun informatiehuishouding hierop in te richten en vooraf te inventariseren welke gegevens mogelijk onder de Woo vallen.

Heeft u vragen over de gevolgen van deze uitspraak? Wilt u weten hoe u uw bedrijf kunt voorbereiden op Woo-verzoeken, of wordt u geconfronteerd openbaarmaking van bedrijfsgegevens? De advocaten van Wijn & Stael hebben ruime ervaring met de Woo en helpen u graag verder.

Bron: Wijn & Stael Advocaten