12.2 Nuttige toepassing versus verwijdering

De Kaderrichtlijn afvalstoffen 2008/98 maakt onderscheid tussen verwijderingshandelingen (D-handelingen, D staat voor “Disposal”) en handelingen van nuttige toepassing (R-handelingen, R staat voor “Recovery”). De handelingen zijn in de bijlagen I en II bij de Kaderrichtlijn afvalstoffen opgenomen. In hoofdstuk 2 worden de begrippen gedefinieerd.

Voor de onderscheidende interpretaties die men geeft aan verwijdering en nuttige toepassing is een aantal uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap van belang. Een richtinggevende uitspraak is de uitspraak van 27 februari 2002 (C-6/00, Abfall Service AG [ASA]; ECLI:EU:C:2002:121) waarin de vraag is behandeld of de opslag van afvalstoffen als opvulmateriaal in een niet meer in gebruik zijnde zoutmijn als nuttige toepassing kon worden gezien. Het Oostenrijkse bedrijf ASA wilde de afvalstoffen (slakken en assen van de Weense afvalverwerking) overbrengen naar de Duitse zoutmijn en had op het EVOA-kennisgevingsformulier aangegeven dat het ging om nuttige toepassing. De Duitse Bundesminister für Umwelt had bezwaar gemaakt tegen de overbrenging omdat er volgens hem sprake was van een verwijderingshandeling. In de uitspraak van het Hof uit 2002 wordt het volgende overwogen:

“Om te beginnen bevat noch de verordening, noch de richtlijn een algemene definitie van de begrippen verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen, maar verwijzen zij slechts naar de bijlagen II A en II B bij deze richtlijn, waarin verschillende handelingen zijn opgesomd die onder het ene of het andere begrip vallen. Blijkens de inleidende nota van zowel bijlage II A als bijlage II B bij de richtlijn wordt in deze bijlagen een overzicht gegeven van verwijderingshandelingen en handelingen voor de nuttige toepassing, zoals die in de praktijk plaatsvinden. Sommige van de in deze bijlagen opgesomde handelingen zijn in zeer algemene bewoordingen beschreven en zien in feite op categorieën handelingen, waarbij soms voorbeelden van handelingen worden gegeven ter illustratie van de betrokken categorie handelingen. Derhalve geven de bijlagen II A en II B bij de richtlijn slechts een overzicht van de meest gebruikelijke verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing, en bevatten zij geen nauwkeurige, uitputtende opsomming van alle verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing in de zin van de richtlijn.”

Hieruit blijkt dus dat van geval tot geval moet worden onderzocht of er sprake is van een verwijderingshandeling of een handeling van nuttige toepassing. De genoemde handelingen in de bijlagen bij de Kaderrichtlijn zijn dus niet uitputtend. Vervolgens gaat het Hof in op de vraag of het opvullen van mijnschachten met afvalstoffen kan worden gezien als een handeling van nuttige toepassing.

“In deze omstandigheden moeten behandelingen van afvalstoffen die niet reeds op basis van de omschrijving ervan onder één van de in bijlage II A of in bijlage II B bij de richtlijn genoemde handelingen of categorieën handelingen kunnen worden ingedeeld, van geval tot geval aan de hand van de doelstellingen van de richtlijn worden ingedeeld. Dit is het geval in de onderhavige zaak, aangezien het bij de opslag van slakken en assen in een niet meer in gebruik zijnde mijn om een handeling gaat, die volgens de enkele omschrijving van de betrokken handelingen zowel een in bijlage II A, punt D 12, bij de richtlijn bedoelde verwijderingshandeling kan zijn, als een in bijlage II B, punt R 5, bij deze richtlijn bedoelde handeling voor nuttige toepassing.

In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat de lidstaten krachtens artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn passende maatregelen moeten nemen ter bevordering van de nuttige toepassing van afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen, en ter bevordering van het gebruik van afvalstoffen als energiebron. Dienaangaande zij om te beginnen vastgesteld, dat de advocaat-generaal in punt 82 van zijn conclusie terecht opmerkt, dat ofschoon het begrip “nuttige toepassing” in het algemeen een voorafgaande behandeling van de afvalstoffen veronderstelt, noch uit artikel 3, lid 1, sub b, noch uit enige andere bepaling van de richtlijn voortvloeit, dat een dergelijke behandeling van afvalstoffen een noodzakelijke voorwaarde is om een handeling als “nuttige toepassing” in de zin van artikel 1, sub f, van de richtlijn aan te merken. De advocaat-generaal stelt eveneens terecht in punt 84 van zijn conclusie, dat noch uit artikel 3, lid 1, sub b, noch uit enige andere bepaling van de richtlijn voortvloeit, dat het feit dat de afvalstoffen al dan niet gevaarlijk zijn, als zodanig een relevant criterium is bij de beoordeling of een behandeling van afvalstoffen als “nuttige toepassing” in de zin van artikel 1, sub f, van de richtlijn moet worden aangemerkt. Daarentegen vloeit uit artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn en uit de vierde overweging van de considerans ervan voort, dat een nuttige toepassing in wezen wordt gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd als opvulmateriaal in een niet meer in gebruik zijnde mijn.”

Omdat het belangrijkste doel van de opslag een nuttige toepassing is (namelijk het voorkomen dat de mijn instort) waarmee primaire grondstoffen kunnen worden bespaard, is er volgens het Hof sprake van nuttige toepassing. Uit het arrest kan worden afgeleid dat de lidstaten zelf bepaalde interpretaties kunnen geven aan het onderscheid tussen nuttige toepassing en verwijdering.

Het Hof van Justitie heeft in de beschikking van 27 februari 2003 (C-307/00 – C-311/00, ECLI:NL:XX:2003:AM0816) voor recht verklaard dat een behandeling van afvalstoffen niet gelijktijdig kan worden aangemerkt als verwijdering en als nuttige toepassing. In de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak wordt dan ook als uitgangspunt gehanteerd dat het ofwel om een handeling van nuttige toepassing ofwel om een verwijderingshandeling moet gaan (zie bijvoorbeeld ABRvS 13 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0978 en ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4531).