Klimaatverandering heeft grote gevolgen voor ons laaggelegen land: een stijgende zeespiegel, wateroverlast door zware regenval, hittegolven, droogte en stormachtig weer. Juist door adaptatie aan klimaatverandering worden samenlevingen daarvoor minder kwetsbaar. Klimaatadaptatie vraagt echter regelmatig om ingrijpende ruimtelijke keuzes. Hoe moet bijvoorbeeld worden omgegaan met nieuwbouw in gebieden onder de zeespiegel? Hoe en waar kan meer verkoelend groen worden gerealiseerd, tegen de achtergrond van stedelijke verdichting? Nu naar verwachting op 1 juli 2022 de meeste regels over de fysieke leefomgeving landen in de Omgevingswet, vormt juist deze wet het omgevingsrechtelijke kader bij die keuzes. Welke kansen en mogelijkheden biedt de Omgevingswet waar het gaat om klimaatadaptatie?
De omgevingsvisie is de opvolger van de structuurvisie en leent zich goed om klimaatadaptatie af te wegen tegen andere ruimtelijke en maatschappelijke thema’s. De omgevingsvisie kan het beste worden omschreven als een integraal strategisch beleidsdocument, dat verplicht wordt vastgesteld door het Rijk, de provincies en de gemeenten en slechts bindend is voor het betrokken bestuursorgaan zelf. Het gaat hierbij om een document met een visie voor het grondgebied op de langere termijn – als het ware een stip op de horizon – die zich er bij uitstek voor leent om integraliteit en samenhang te creëren tussen de diverse beleidsvelden binnen de fysieke leefomgeving (zie voor de inhoud van de omgevingsvisie art. 3.2 Omgevingswet). Onder meer het stijgende waterpeil en hittestress kunnen als belangrijke onderwerpen een plek krijgen in het integrale beleid. Zo kan in de omgevingsvisies, tegen de achtergrond van steeds vaker voorkomende hittegolven, worden opgenomen dat de gemeente er bij de aanleg en verbouwing van de openbare ruimte zorg voor draagt dat er op warme dagen voldoende beschutting en verkoeling te vinden is, bijvoorbeeld door de aanleg van meer groen of door de plaatsing van andersoortige schaduwcreërende objecten.
De omgevingsvisie vormt daarnaast ook de onderbouwing en het kader voor onder andere bepaalde zorgplichten van de gemeente. Een mooi voorbeeld van hoe de omgevingsvisie een belangrijke rol in de praktijk kan spelen zijn de gemeentelijke zorgplichten omtrent water, zoals de zorg voor het afvloeien van het hemelwater, evenals de inzameling en het transport hiervan (art. 2.16 Omgevingswet). Dit geldt ook voor de invulling van enkele gemeentelijke taken op het vlak van riolering, waarbij de gemeente op grond van art. 3.16 Bkl onder andere de plicht heeft te zorgen dat deze zoveel mogelijk is berekend op de hoeveelheid afvalwater, en het aantal overstortingen zo beperkt als mogelijk is. Waar het gaat om klimaatadaptatie kan de omgevingsvisie kortom een kader vormen voor een handelwijze van de gemeente en de beleidsontwikkeling ter bescherming van de openbare ruimte die gevoelig is voor klimaatverandering.
Een ander instrument dat lokale overheden ter beschikking zal staan om klimaatadaptieve maatregelen vorm te geven is het programma (art. 3.5 Ow). Een programma kan worden gezien als een concrete uitwerking van de meer algemene integrale omgevingsvisie waarin vooral maatregelen op de korte termijn en voor specifieke sectoren of gebieden zijn opgenomen. In het kader van het eerder aangehaalde voorbeeld van schaduwcreërende objecten en verkoelende elementen kan daarbij gedacht worden aan concrete subsidies die in een onverplicht programma worden vastgesteld voor de realisatie hiervan, en alle overige maatregelen omtrent planning en budgettering om meer schaduw in hittegevoelige buurten te bewerkstelligen.
Ook is het denkbaar dat de programmatische aanpak inzetbaar is waar het gaat om vraagstukken van klimaatadaptatie. Met dit type programma is op landelijk niveau in het verleden al enige ervaring opgedaan (denk bijvoorbeeld aan het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit), maar zal voor lokale overheden een nieuw instrument vormen. Met de programmatische aanpak wordt het mogelijk om bepaalde ontwikkelingen te realiseren in een gebied waar omgevingswaarden – met andere woorden wettelijk vastgelegde beleidsdoelen over de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan – onder druk staan. Een voorbeeld van een gemeentelijke omgevingswaarde in relatie tot klimaatadaptatie kan het beschermingsniveau bij extreme buien zijn, waarbij concreet te denken valt aan de maximale waterhoogte bij zo’n bui. Ook kan het gaan om een percentage aan oppervlakte groen in wijken. Een programmatische aanpak kan ook worden opgezet voor kwetsbare gebieden, zoals veengebieden, die ten gevolge van droogte en hitte te kampen hebben met bodemdaling.
De bredere doelen vanuit de omgevingsvisie vertalen zich niet alleen concreet in programma’s, maar krijgen ook (en bovenal) weerslag in de regels zoals opgenomen in het omgevingsplan. Veel meer zaken worden straks op lokaal in plaats van op landelijk niveau geregeld met als achterliggend idee dat zo meer ruimte ontstaat voor maatwerk, afhankelijk van de kenmerken van het specifieke gebied. Het omgevingsplan vormt een belangrijk sturingsinstrument.
Onder de Omgevingswet vervangt het omgevingsplan onder meer het bestemmingsplan. Het omgevingsplan, dat iedere gemeente voor het eigen grondgebied zal vaststellen, kan regels bevatten die over de hele fysieke leefomgeving gaan, waarbij ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ centraal staat. De reikwijdte van het omgevingsplan zal daarmee een stuk breder zijn dan die van de huidige bestemmingsplannen, waarin de ‘goede ruimtelijke ordening’ steeds het uitgangspunt is geweest, en daarmee uitsluitend ziet op ruimtelijke aspecten. Het gaat in de omgevingsvisie juist niet meer alleen om de ruimtelijke functies, zoals wonen, bedrijven, landbouw, recreatie en milieu, maar ook over de samenleving, met thema’s als welzijn, gezondheid, milieu, leefbaarheid en veiligheid. De grondslag van deze verbrede reikwijdte is te vinden in artikel 4.1 en 4.2 Omgevingswet.
Het bestemmingsplan bood al ruimte voor het borgen van klimaatadaptieve maatregelen in planregels, nu deze maatregelen betrekking hebben op de goede ruimtelijke ordening. Naar onze verwachting wordt dat in het omgevingsplan niet anders. In een uitspraak van 15 december 2021 lijkt de Afdeling bovendien ook klimaatadaptatiebeleid te erkennen als een ruimtelijk relevant aspect (lees daarover ons recente blogbericht).
Een belangrijk verschil tussen het bestemmingsplan en het omgevingsplan is gelegen in de onderbouwing van die maatregelen. Vanwege de bredere reikwijdte van het omgevingsplan hoeft de onderbouwing niet enkel meer te worden gezocht in de ruimtelijke relevantie, maar kan een verwijzing naar leefbaarheid, veiligheid, gezondheid of het tegengaan van klimaatverandering ook voldoende zijn (artikel 2.1, lid 3, onder a, b en i Omgevingswet).
Een ander belangrijk verschil is gelegen in het type regels dat het omgevingsplan kan stellen ten opzichte van het bestemmingsplan. In de huidige bestemmingsplannen mogen op grond van artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening slechts voorwaardelijke verplichtingen of verbodsbepalingen in de planregels worden opgenomen. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de voorwaardelijke verplichting om bij de demping van een sloot te zorgen voor de ontwikkeling van een alternatieve nieuwe waterberging. In het omgevingsplan wordt het echter ook mogelijk om onvoorwaardelijke verplichtingen – met andere woorden gebodsbepalingen – op te nemen. Dit kan worden afgeleid uit artikel 4.1 lid 1 Omgevingswet. Dat maakt het mogelijk om in het omgevingsplan op een hele concrete wijze klimaatadaptieve maatregelen met een gebiedend karakter voor te schrijven. Zo kan een gemeente direct bepalen dat in een nog te bouwen nieuwbouwwijk alle gevelbedekking warmtewerend en verkoelend dient te zijn, dat tijdens de bouw ook regenwaterbuffertanks aangelegd dienen te worden, of dat tuinen voor minimaal de helft groen moeten zijn. Dergelijke maatregelen kunnen een directe inbreuk betekenen op het eigendomsrecht van inwoners zoals beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EP EVRM). Deze inbreuk kan gerechtvaardigd zijn, mits wordt voldaan aan drie eisen: (1) de maatregel moet zijn basis hebben in het recht of in de wet, (2) de gebodsbepaling of voorwaardelijke verplichting moet een gerechtvaardigd algemeen belang dienen, en (3) de maatregel moet proportioneel zijn.
In aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn sommige gemeenten en provincies nu al aan de slag gegaan met experimenten binnen de bredere reikwijdte van bestemmingsplannen op grond van artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet (Chw). Artikel 7c Besluit uitvoering Chw biedt gemeenten de mogelijkheid te experimenteren met het bestemmingsplan verbrede reikwijdte. Dat is een bestemmingsplan waarin bij wijze van experiment nu al gebruik mag worden gemaakt van verschillende nieuwe bevoegdheden die de Omgevingswet straks zal bieden. Binnen dit experiment mag op onderdelen worden afgeweken van een aantal wetten en besluiten, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening, de Wet geluidhinder en het Besluit geluidhinder, de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit stelt gemeenten in staat om nu al te oefenen met de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt door in te spelen op huidige en toekomstige complexe ontwikkelingen. En daar is klimaatadaptatie bij uitstek een voorbeeld van.
