Juridische aandachtspunten bij de aanleg van open bodemenergiesystemen

Het gebruik van bodemenergie wordt steeds populairder. Open bodemenergiesystemen dragen bij aan de energietransitie door gebruik te maken van bodem en grondwater voor de verwarming en koeling van gebouwen. Deze vorm van duurzame energieopwekking heeft zichzelf bewezen en is inmiddels een volwassen technologie. Zo is de grootste warmte-koudeopslag (WKO) van Nederland gerealiseerd in de gemeente Utrecht en wordt bodemenergie gezien als een veelbelovende technologie om miljoenen Nederlandse woningen van het gas te halen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland benoemt dat de markt voor bodemenergie per jaar met 10% toeneemt, hoewel dit de laatste jaren afvlakt.

Het juridisch kader voor de aanleg van bodemenergiesystemen is echter complex door de verschillende toestemmingen die hiervoor nodig (kunnen) zijn en is bovendien aan veranderingen onderhevig. Zo is sinds 1 januari 2026 voor het lozen van water bij open bodemenergiesystemen een vergunning verplicht, waar voorheen kon worden volstaan met een melding. Het belangrijkste verschil tussen gesloten bodemenergiesystemen en open bodemenergiesystemen is dat voor gesloten bodemenergiesystemen een meldplicht geldt, terwijl voor open bodemenergiesystemen in beginsel een vergunningplicht geldt. Wij besteden in deze blog aandacht aan de mogelijke vergunningplichten die gelden voor het aanleggen van een open bodemenergiesysteem, meer specifiek de WKO. We beginnen met vier aandachtspunten voor de praktijk.

Aandachtspunten voor de praktijk

Voor initiatiefnemers van projecten waarvoor een open bodemenergiesysteem wordt aangelegd zijn de volgende aandachtspunten van belang:

Een integrale aanpak: de verscheidenheid aan vergunningplichten laat zien dat het nuttig kan zijn om vroegtijdig in kaart te brengen welke vergunningen er benodigd kunnen zijn, zodat deze eventueel gebundeld kunnen worden aangevraagd en vertraging in het vergunningverleningsproces kan worden voorkomen.

Vooroverleg: het kan nuttig zijn om met het bevoegd gezag te overleggen over de verschillende mogelijke vergunningplichten. Zo kunnen onduidelijkheden over specifieke verplichtingen worden weggenomen.

Tracékeuze: stem het tracé van de leidingen af met het bevoegd gezag, zo wordt voorkomen dat het tracé onvergunbaar is door bijvoorbeeld de ligging binnen een grondwaterbeschermingsgebied.

Wees alert op lokale regelgeving: Op provinciaal of gemeentelijk niveau kunnen aanvullende regels gelden. Er kan bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor een BOPA nodig zijn of er kan een gebied zijn vastgesteld waarin geen open bodemenergiesystemen aangelegd mogen worden.

Wat is een bodemenergiesysteem?

Een bodemenergiesysteem is een energiesysteem dat gebruikmaakt van de warmte en eventueel koude in de bodem. Een “bodemenergiesysteem” wordt in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) gedefinieerd als “installatie waarmee gebruik wordt gemaakt van de bodem voor de levering van warmte of koude voor de verwarming of koeling van ruimten in bouwwerken”. Een “open bodemenergiesysteem” wordt gedefinieerd als “bodemenergiesysteem waarbij grondwater wordt onttrokken en na gebruik in de bodem wordt gebracht”. Een gesloten bodemenergiesysteem wordt gedefinieerd als “bodemenergiesysteem met een gesloten circuit van leidingen”.

Bodemenergie moet worden onderscheiden van geothermie. Het verschil tussen bodemenergie en geothermie zit in de diepte van de leidingen. Waar bodemenergie de warmte/koude van maximaal 500 meter (maar doorgaans ca. 250 meter) diepte haalt, gaat geothermie dieper dan 500 meter. Er bestaat zelfs diepe geothermie met een diepte van meer dan 1500 meter. Tot 500 meter diepte is de Omgevingswet van toepassing en dieper dan 500 meter valt de techniek onder de Mijnbouwwet. Wij zullen ons in dit blog beperken tot bodemenergie, waarbij we het kader uit de Omgevingswet zullen weergeven.

Verschil tussen open en gesloten bodemenergiesystemen
Een belangrijk verschil tussen een open en een gesloten bodemenergiesysteem is het contact met het grondwater. Bij een open bodemenergiesysteem wordt grondwater opgepompt, zodat de warmteoverdracht via het grondwater kan plaatsvinden. Een gesloten bodemenergiesysteem maakt gebruik van de temperatuur van de bodem door buizen door de bodem te leiden. Bij gesloten bodemenergiesystemen vindt geen contact met het grondwater plaats. Gesloten bodemenergiesystemen worden met name toegepast bij particuliere huishoudens, en open bodemenergiesystemen bieden een uitkomst voor grotere gebouwen en utiliteitsprojecten.

Veruit de meeste bodemenergie wordt op dit moment toegepast via gesloten bodemenergiesystemen. Een voorbeeld van een gesloten bodemenergiesysteem is de verticale bodemwarmtewisselaar. Hierbij worden de leidingen verticaal diep in de bodem geboord om een bodemlus te creëren. Het gesloten bodemenergiesysteem is aangewezen als een milieubelastende activiteit (mba) in artikel 3.18 Bal waarvoor geen vergunningplicht maar een meldplicht geldt. Daarnaast gelden de algemene regels uit paragraaf 4.111 van het Bal.

Omdat open bodemenergiesystemen grondwater onttrekken hebben deze systemen meer milieu-impact dan gesloten bodemenergiesystemen. Een specifieke vorm van een open bodemenergiesysteem is een WKO. Met een WKO kan zowel worden verwarmd in de winter, als gekoeld in de zomer. Het meest toegepaste open bodemenergiesysteem is de WKO, omdat het zeer geschikt is voor de Nederlandse ondergrond. Wanneer er over open bodemenergiesystemen wordt gesproken, dan wordt hiermee doorgaans een WKO bedoeld.

Voor open bodemenergiesystemen geldt wel een vergunningplicht. De eisen en verplichtingen bij de aanleg van een open bodemenergiesysteem lichten we hierna verder toe.

Welke omgevingsvergunningen zijn (mogelijk) benodigd voor de aanleg van een open bodemenergiesysteem/WKO?

Bij de aanleg van een open bodemenergiesysteem/WKO kunnen verschillende toestemmingen nodig zijn. Er kan worden gedacht aan de volgende vergunningplichten of regels:

Een omgevingsvergunning voor een mba – aanleg en gebruik bodemenergiesysteem (artikel 3.19, lid 1 Bal);

Een omgevingsvergunning voor een mba – lozingsactiviteit (artikel 3.19, lid 2 Bal);

Een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit – ruimtelijk (op basis van bestemmingsplan) en technisch (Bbl);

Een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit;

Een verplichting om een milieueffectrapportage (MER) op te stellen;

Verplichtingen op grond van het omgevingsplan (omgevingsvergunning voor een binnenplanse- of buitenplanse omgevingsplanactiviteit);

Verplichtingen op grond van de omgevingsverordening en/of waterschapsverordening;

Verplichtingen volgend uit de gemeentelijke APV.

Het is afhankelijk van de specifieke locatie en omstandigheden welke verplichtingen er zullen gelden voor de aanleg van een open bodemenergiesysteem, maar de omgevingsvergunning voor een mba en de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit zullen in de meeste gevallen nodig zijn. Wij zullen deze twee vergunningplichten daarom verder uitwerken. Daarnaast gaan we in op de vraag of bij de aanleg van een open bodemenergiesysteem een milieueffectrapport (MER) opgesteld moet worden.

Open bodemenergiesysteem als milieubelastende activiteit

Een open bodemenergiesysteem is in beginsel een vergunningplichtige mba op grond van artikel 3.18 en 3.19 Bal. Voor de aanvraag van een omgevingsvergunning voor een mba gelden algemene en specifieke beoordelingsregels. De algemene beoordelingsregels volgen uit artikel 8.9 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en bij een open bodemenergiesysteem zijn de beoordelingsregels uit artikel 8.22 Bkl ook van belang.

Het bevoegd gezag voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de aanleg van een open bodemenergiesysteem is het college van gedeputeerde staten van de betreffende provincie (GS). Dit volgt uit artikel 4.6 lid 1 onder c Omgevingsbesluit (Ob). Het open bodemenergiesysteem is geen magneetactiviteit in de zin van artikel 4.14 Ob. Dit betekent dat wanneer naast de omgevingsvergunning voor de mba ook andere omgevingsvergunningen benodigd zijn, deze niet automatisch door GS worden behandeld. Bij een meervoudige aanvraag of opeenvolgende enkelvoudige aanvragen kan het bevoegd gezag per activiteit verschillen, zodat de initiatiefnemer mogelijk bij meerdere bestuursorganen een aanvraag moet indienen.

Waterlozing bij open bodemenergiesystemen

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet werd het lozen van water op het riool of in de bodem tijdens het gebruik en de reiniging van open bodemenergiesystemen vergunningplichtig. Voor de bestaande systemen gold een overgangsperiode tot 1 januari 2026, vanaf dat moment volstaat een melding niet meer voor het lozen op het riool, maar is een vergunning verplicht. Deze vergunningplicht voor het lozing van water zal bij nieuwe open bodemenergiesystemen doorgaans worden meegenomen in de omgevingsvergunning voor de mba (artikel 3.19 lid 1 Bal). Let hierbij op dat voor het lozen van afvalwater afkomstig van een open bodemenergiesysteem op een oppervlaktewater een aparte vergunningplicht geldt (artikel 3.19 lid 2 Bal).

Omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit

Onder de Omgevingswet wordt de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit gesplitst in een ruimtelijke bouwactiviteit en een technische bouwactiviteit, die verschillend worden gereguleerd (zie ook onze blog hierover).

Technische bouwactiviteit

Op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) kan er een vergunningplicht gelden voor een technische bouwactiviteit. Voor bodemenergiesystemen – ondergrondse bouwwerken zonder dak – geldt op grond van artikel 2.26, lid 1, onder b Bbl in beginsel een omgevingsvergunningplicht voor een technische bouwactiviteit. Uitzonderingen op deze vergunningplicht zijn opgenomen in artikel 2.27 Bbl. Voor bodemenergiesystemen is mogelijk de uitzondering in artikel 2.27, lid 2, sub i, onder 7 Bbl relevant: de omgevingsvergunning geldt niet voor ondergronds buis- of leidingstelsels, maar alleen als die aangemerkt kunnen worden als “bouwwerk, geen gebouw zijnde, voor een infrastructurele of openbare voorziening”. Het is onduidelijk – en dat zou per gemeente of provincie kunnen verschillen – of een WKO als zodanig kan worden aangemerkt.

Ruimtelijke bouwactiviteit

De ruimtelijke bouwactiviteit is de omgevingsplanactiviteit waarvoor een omgevingsvergunning op grond van het omgevingsplan vereist kan zijn. De ruimtelijke bouwactiviteit wordt geregeld in het omgevingsplan, bij veel gemeenten op dit moment nog in hoofdstuk 22 van de bruidsschat. Artikel 22.26 van de bruidsschat bevat het verbod om zonder een omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. In artikel 22.27 zijn uitzonderingen op deze vergunningplicht opgenomen, waarbij onder h wordt verwezen naar buisleidingen anders dan een buisleiding waarop artikel 2.29 onder p, aanhef en onder 4 Bbl van toepassing is. In artikel 2.29 Bbl geeft uitzonderingen op het verbod om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, waarin onder p sub 4 is bepaald dat een bouwwerk voor een infrastructurele of openbare voorziening, voor zover het gaat om ondergrondse buis- en leidingstelsels, zijn uitgezonderd. Artikel 22.27 van de bruidsschat geeft dus een aanvullende uitzondering op de vergunningplicht: naast de ondergrondse buisleidingen beschreven in artikel 2.29 Bbl, wijst artikel 22.27 alle andere buisleidingen ook aan als een vergunningvrije omgevingsplanactiviteit. Hiervoor is het dus eveneens relevant of een open bodemenergiesysteem aangemerkt wordt als infrastructurele voorziening.

Onze conservatieve inschatting is dat er voor open bodemenergiesystemen een vergunningplicht geldt voor zowel de technische als ruimtelijke bouwactiviteit, omdat een WKO niet als infrastructurele voorziening kan worden aangemerkt. Het is mogelijk dat dit op lokaal niveau verschilt.

Is het opstellen van een milieueffectrapport (MER) vereist?

In het kader van de omgevingsvergunning voor de mba kan de verplichting gelden om een MER op te stellen. In bijlage V bij het Omgevingsbesluit (Ob) is een limitatieve lijst opgenomen van gevallen waarin een activiteit m.e.r.-(beoordelings)plichtig kan zijn. Er zijn categorieën van projecten aangewezen waarvoor een MER moet worden opgesteld (m.e.r.-plicht) en er zijn projecten waarvoor een beoordeling moet plaatsvinden of een MER opgesteld zou moeten worden (m.e.r.-beoordelingsplicht). Voor de aanleg van een open bodemenergiesysteem kunnen twee categorieën uit bijlage V bij het Ob relevant zijn. Categorie J9 wijst buisleidingen voor stoom of warm water aan als mogelijk m.e.r.-beoordelingsplichtig. Het begrip ‘warm water’ is niet nader gedefinieerd in de regelgeving. In de praktijk wordt doorgaans aangenomen dat het gaat om water met een temperatuur die significant hoger is dan de omgevingstemperatuur. Het water in een open bodemenergiesysteem heeft doorgaans een relatief lage temperatuur (veelal tussen de 5 en 20 graden afhankelijk van het seizoen), zodat dit in de regel niet als ‘warm water’ in de zin van categorie J9 zal worden aangemerkt, maar dit kan niet op voorhand worden uitgesloten. Categorie K1 ziet op werkzaamheden voor het onttrekken of kunstmatig aanvullen van grondwater. Wanneer er voor de oprichting, wijziging of uitbreiding van een open bodemenergiesysteem een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit of vergunning volgend uit een omgevingsverordening van toepassing is, dan geldt er een m.e.r.-beoordelingsplicht. Wanneer er een hoeveelheid water van 10.000.000 m3 of meer per jaar wordt onttrokken of kunstmatig wordt aangevuld, geldt er een m.e.r.-plicht. Of deze verplichtingen aan de orde zijn zal dus afhangen van de specifieke technische specificaties van een WKO. Er zijn bij ons geen voorbeelden bekend van verleende omgevingsvergunningen voor de aanleg van WKO’s waarbij een m.e.r.-(beoordeling) is uitgevoerd.

Lokale regelgeving

Tot slot merken we nog op dat in lokale regelgeving – de provinciale verordening, de waterschapsverordening, het omgevingsplan en de APV – vaak aanvullende regels worden gesteld over de aanleg en het gebruik van open bodemenergiesystemen. Er kunnen bijvoorbeeld aanvullende regels gelden over de locatie van een open bodemenergiesysteem, zoals een verbod om een WKO aan te leggen in een grondwaterbeschermingsgebied.

Het is daarbij belangrijk om te vermelden dat artikel 2.16 Bal de mogelijkheid geeft aan het bevoegd gezag om in de omgevingsverordening te bepalen dat een open bodemenergiesysteem vergunningvrij is, wanneer dit is vereist met het oog op doelmatig gebruik van bodemenergie of doelmatig waterbeheer, en als de hoeveelheid onttrokken grondwater niet meer is dan 10 m3/uur.

Het is ook mogelijk dat een open bodemenergiesysteem niet past binnen het omgevingsplan en de bestemmingsplanregels. In dat geval kan een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) zijn vereist. Het is daarom mogelijk nuttig om met het bevoegd gezag in gesprek te gaan over de aanleg van een open bodemenergiesysteem, zo kunnen eventuele verborgen vergunningplichten worden geïdentificeerd.

Afrondend

De aanleg van open bodemenergiesystemen past bij de ambities van de energietransitie en deze techniek wordt gestimuleerd door overheden. Tegelijkertijd is het vergunningenlandschap complex en vraagt om een zorgvuldige voorbereiding. Door vroegtijdig inzicht te krijgen in de vergunningplichten, in overleg te treden met de betrokken overheden en waar nodig juridische expertise in te schakelen, kunnen initiatiefnemers de kans op succesvolle vergunningverlening vergroten en vertragingen voorkomen.