De toekomst van kernenergie in Nederland (deel 4): 4 nieuwe centrales

Op 22 november 2024 stuurde de minister van Klimaat en Groene Groei (KGG) een brief naar de Tweede Kamer (32645, nr. 132). Daarin gaf zij een update over de voorbereidingen voor de bouw van twee nieuwe kerncentrales. Ook kondigde zij de eerste stappen aan voor een derde en vierde centrale in Nederland.

Deze brief is een vervolg op de Kamerbrief van 1 februari 2024. In dit blogbericht bespreken we alle ontwikkelingen op het gebied van kernenergie sinds ons vorige blog van 11 april 2024 (hier te lezen).

Voortgang nieuwbouw twee kerncentrales

Marktconsultatie, financiering en investeringskosten

In de brief van 22 november 2024 schrijft de minister dat het kabinet uit de resultaten van de inmiddels afgeronde marktconsultatie de conclusie trekt dat de overheid in ieder geval in de eerste fases van de bouw van de kerncentrales zelf zal moeten voorzien in een significant deel van de bouwkosten. Gezien het hoge risicoprofiel van dit soort investeringen zijn markfinancieringen namelijk beperkt beschikbaar, net als het geval is in het buitenland. Toch blijft het voornemen om extra consultaties met private financierings- en investeringspartijen te organiseren. Daarnaast heeft de internationale financiële sector zich bereid getoond de komende jaren meer kernenergieprojecten te financieren, aldus de minister.

In een Kamerbrief van 10 juni 2025 (KGG/99093995) beantwoordde de minister daarnaast vragen over de kosten van kernenergie. Op basis van een TNO-rapport rekent het kabinet met investeringskosten van €7.100 per kilowatt opgesteld vermogen.

In een recente voortgangsbrief van 17 oktober 2025 (KGG / 101462991) presenteert de minister de uitkomsten van TNO’s systeemkostenstudie. Die studie concludeert dat een energiesysteem met twee of vier kerncentrales (maximaal 6 GW) vergelijkbare systeemkosten heeft als een systeem met 9,5 GW extra wind op zee, waarbij kernenergie leidt tot hogere investeringskosten maar lagere kosten voor netverzwaring, flexibiliteit en import, plus een stabiliserend effect heeft op elektriciteitsprijzen, omdat het weersonafhankelijk is. Op basis van een KPMG-rapport gaat het kabinet in de verdere uitwerking daarnaast uit van volledige publieke financiering, met een verhouding van 40% eigen vermogen en 60% lening.

Technische haalbaarheidsstudies

In de brief van 22 november 2024 staat eveneens dat aan drie technologieleveranciers (Westinghouse, EDF en KHNP) is gevraagd te onderzoeken of hun ontwerpen voldoen aan de Nederlandse wet- en regelgeving, of ze op het terrein binnen de locatie Borssele passen, wat de benodigde bouwtijden zijn en wat de mogelijke kosten zijn. Allereerst blijkt dat de verschillende ontwerpen binnen de locatie Borssele gepaard gaan met ruimtelijke uitdagingen. In de brief van 11 september 2024 (kenmerk KGG / 86933439) werd deze verwachting al uitgesproken voor alle in Nederland beschikbare locaties. Ten tweede meldt de minister dat als vervolg op de al uitgevoerde studies onderzocht zal worden welke Nederlandse bedrijven mogelijk kunnen toetreden tot de toeleveringsketen van het nieuwbouwproject, waarbij het belangrijk wordt geacht monopoliseren te voorkomen. Als laatste deelt de minister mee dat inmiddels ook is gestart met een third party review (TPR) van de resultaten van de technische haalbaarheidsstudies. De uitkomsten daarvan heeft de minister in een brief van 16 mei 2025 (kenmerk KGG / 98794225) met de Kamer gedeeld.

Hieruit komt naar voren dat de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) vooralsnog geen aanleiding ziet om aan te nemen dat de onderzochte ontwerpen niet vergunbaar zouden zijn in Nederland, waarmee het risico op onverwachte ontwerpaanpassingen is verlaagd. Voor de voorkeurslocatie Borssele concludeert de TPR dat aanpassingen aan de locatie nodig zijn om de verschillende ontwerpen fysiek in te passen, waaronder het verleggen van de dijk en infrastructuur en tijdelijk extra landoppervlak tijdens de constructiefase. Qua tijdlijn concludeert de TPR dat het oorspronkelijke doel om in 2035 de eerste centrale operationeel te hebben niet realistisch is, en dat realisatie eind jaren ’30 op zijn vroegst haalbaar lijkt. De TPR schat de benodigde investering voor de bouw van twee kerncentrales op €20 tot €30 miljard, exclusief financieringslasten. Tot slot adviseert de TPR om de technologieselectie in te richten als een competitieve en flexibele procedure waarbij de locatiekeuze parallel kan worden afgerond.

Projectprocedure en positie Eemshaven

Het kabinet heeft de projectprocedure gestart voor de bouw van de eerste twee kerncentrales. In deze procedure worden verschillende locaties onderzocht. Borssele en Eemshaven zijn aangewezen als mogelijke locaties. Vanwege de gevoeligheden rond Groningen in verband met (de afhandeling van) de aardbevingsschade, heeft de minister de landsadvocaat gevraagd te onderzoeken of Eemshaven als alternatieve locatie juridisch gezien buiten de plan-m.e.r. ten behoeve van de projectprocedure kan blijven. Dit had de minister al aangekondigd in de brief van 11 september 2024.

Het onderzoek wijst echter uit dat het niet betrekken van de locatie Eemshaven niet met zekerheid “Raad van State proof” is, omdat een beleidsmatige wens op zichzelf beschouwd er niet toe leidt dat die locatie geen realistisch alternatief is. Hierom kan niet met zekerheid gesteld worden dat de locatie Eemshaven als alternatief buiten de plan-m.e.r. ten behoeve van de projectprocedure kan worden gehouden. Om het projectbesluit juridisch houdbaar te maken, moet Eemshaven toch worden betrokken in de plan-m.e.r.. Dit blijkt uit de brief van 11 februari 2025 (32645 nr. 138). Desondanks houdt het kabinet de Eemshaven ‘beleidsmatig geschrapt’ als waarborglocatie voor kerncentrales, zo staat in de brief. Wat dat betekent en hoe dat in de praktijk zal uitpakken moet nog blijken.

In de beantwoording van Kamervragen (kenmerk 2025D05631) van dezelfde datum staat overigens dat de juridische verplichting om ook Eemshaven als zoekgebied toe te voegen, een belangrijke oorzaak is dat de bouw van nieuwe kerncentrales aanzienlijke vertraging oploopt en ervoor zorgt dat 2025 niet meer haalbaar is voor de ontwerp-voorkeursbeslissing. Het kabinet verwacht dat de lessen uit de huidige werksporen voor de eerste twee centrales veel zullen betekenen voor de bouw van kerncentrales 3 en 4, waarbij voor de ruimtelijke inpassing “structurerende keuzes” worden gemaakt in de komende Nota Ruimte. Dit komt hierna verder aan bod.

Rijk-Regiopakket en gebiedsverbinder

Nog steeds wordt door de minister, de provincie Zeeland en de gemeente Borsele toegewerkt naar een samenhangende ruimtelijke afweging van de eerder aan de Tweede Kamer gepresenteerde en door ons in een eerder blogbericht besproken voorwaarden in het kader van het uiteindelijk te sluiten Rijk-Regiopakket. De minister meldde eerder al aan de Tweede Kamer hiervoor een intentieverklaring te hebben gesloten met de provincie en de gemeente.

Om de samenwerking te versterken heeft het kabinet een gebiedsverbinder, voormalig staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties Raymond Knops, aangesteld. Deze gebiedsverbinder adviseert over de voortgang van het pakket en de samenwerking tussen de verschillende overheden. In zijn eerste advies doet hij vier aanbevelingen:

Ontwikkel een integrale visie voor de regio en stem initiatieven en tijdslijnen op elkaar af.

Richt een gezamenlijke stuurgroep in.

Creëer bredere betrokkenheid en continuïteit.

Neem de regie over communicatie.

De minister meldt in haar brief van brief van 29 januari 2025 (32645, nr. 134) dat de overheden deze aanbevelingen gezamenlijk aan het uitwerken zijn.

In de voortgangsbrief van 17 oktober 2025 (KGG / 101462991) staat dat de gebiedsverbinder op 28 juli zijn tweede advies heeft uitgebracht met aanbevelingen die wederom zullen worden uitgewerkt, namelijk:

Informeren van nog niet (direct) betrokken regionale (overheids)partijen.

Vormen van gemeenschappelijke informatiebasis ter input van het proces Rijk-Regiopakket.

Afstemmen van de participatietrajecten en bijbehorende verwachtingen, waarbij Zeeuwse overheden kansen en voorwaarden formuleren als input voor het Rijk-Regiopakket.

Oprichting projectorganisatie NEO NL

Op 5 februari 2025 liet de minister in een brief (32645, nr. 137) aan de Tweede Kamer weten dat een deelneming van het Rijk in de projectorganisatie die de verdere ontwikkeling van kernenergie moet gaan exploiteren, de voorkeur lijkt te hebben boven een privaat bedrijf. Als belangrijke reden hiervoor gaf de minister de benodigde sterke overheidsrol voor het realiseren van de kernenergieambitie van het kabinet. Daarnaast blijken marktpartijen niet bereid, ook niet met vergaande overheidssteun, de risico’s verbonden aan het bouwen en exploiteren van een kerncentrale voor eigen rekening en risico te nemen.

Vervolgens is op 16 februari 2025 de projectorganisatie Nuclear Energy Organisation Netherlands (NEO NL) opgericht om de bouw van de nieuwe kerncentrales te faciliteren. Deze organisatie zal verantwoordelijk zijn voor de voorbereiding en uitvoering van de kernenergieprojecten, waaronder de aanbesteding, vergunningverlening en bouw van de nieuwe kerncentrales.

In een brief van 17 oktober 2025 (DGKE-PK / 101463700) heeft de minister de Kamer hier verder over geïnformeerd. Het nog op te richten NEO NL B.V. zal starten met twee directeuren (CEO en CFO) en krijgt bij oprichting een kapitaalstorting van €45 miljoen voor voorbereidend werk in 2026-2027, waarbij het kabinet bij de Europese Commissie toestemming heeft gevraagd voor maximaal €222 miljoen aan staatssteun voor deze periode. Het wordt benadrukt dat tijdige verzelfstandiging noodzakelijk is omdat de toekomstige exploitant volgens IAEA-richtlijnen al in de ontwerp- en bouwfase betrokken moet zijn. Na het afronden van de voorhangprocedure bij beide Kamers en goedkeuring van de Europese Commissie voor de voorgenomen financiering, zal de beleidsdeelneming worden opgericht en de kapitaalstorting geëffectueerd.

Bedrijfsduurverlenging kerncentrale Borssele

Advies Commissie MER

Afgelopen jaar is ook het advies van de Commissie MER over de mogelijke bedrijfsduurverlening van de kerncentrale Borssele (KCB) aan de Tweede Kamer gestuurd bij brief van 18 december 2024 (32645, nr. 133). De Commissie signaleert dat op de punten water, natuur, nucleaire veiligheid en calamiteiten en rampscenario’s nog informatie ontbreekt in het MER en adviseert daarom deze ontbrekende informatie op te nemen in een aanvulling op het MER, voorafgaand aan de besluitvorming over de wijziging van de Kernenergiewet.

De staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat – Openbaar Vervoer en Milieu is hierop ingegaan, mede namens de minister van KGG in een brief van 18 april 2025 (kenmerk IENW/BSK-2025/56852). De staatssecretaris stelt onder meer dat in de aanvulling op het MER aanvullende informatie zal worden verschaft over de nucleaire veiligheid en er diverse calamiteiten en rampscenario’s en de omgang daarmee worden uitgelicht.

Advies Raad van State

Ook de Afdeling advisering van de Raad van State heeft een advies uitgebracht over de wijziging van de Kernenergiewet ten behoeve van bedrijfsduurverlening van de KCB. De Afdeling advisering heeft een aantal opmerkingen, waaronder dat in de toelichting ten onrechte geen aandacht wordt besteed aan het convenant dat EPZ en het Rijk hebben gesloten. De nu nog in artikel 15a opgenomen vervaldatum van 31 december 2033, komt namelijk voort uit dat convenant. Het ligt daarom in de reden aandacht aan dat convenant te besteden in de toelichting.

Aandeelhouderschap Staat

In de brief van 4 juni 2024 (32645, nr. 129) informeert de minister de Tweede Kamer over de stand van zaken over de gesprekken die worden gevoerd met de aandeelhouders van EPZ, de exploitant van de huidige kerncentrale in Borssele. Uit de recente gesprekken is duidelijk geworden dat de aandeelhouders alleen bereid zijn tot verlenging van de bedrijfsduur, indien een groot deel van de risico’s van de bedrijfsvoering worden afgedekt door de Staat. Als de Staat doorslaggevende zeggenschap krijgt over het besluit de KCB langer open te houden, is EPZ bereid verkennende gesprekken te voeren over een mogelijke aandelenoverdracht.

Het vervolg hiervan is te lezen in een brief van 4 juli 2025 (32645, nr. 129). De regering heeft namelijk besloten een niet-bindend bod uit te brengen op de aandelen in ZEH Energy BV, waarin 70% van de aandelen van EPZ worden gehouden. Hiermee zijn de gesprekken afgerond. Bij de brief zit ook een vertrouwelijke Kamerbrief met informatie over de waardering van de aandelen en de gevolgen voor de overige 30% van de aandelen in EPZ die door RWE worden gehouden. Deze details zijn vertrouwelijk, omdat openbaarmaking de onderhandelingspositie van het Rijk zou kunnen schaden.

Wetsvoorstel wijziging Kew

Bij brief van 30 oktober 2025
heeft de minister van KGG het wetsvoorstel ‘Wijziging Kernenergiewet bedrijfsduurverlenging Borssele’ met de – naar aanleiding van het advies van de Raad van State gewijzigde – memorie van toelichting aan de Tweede Kamer toegezonden. Het Kamerstukkendossier is hier te vinden.

Planning derde en vierde kerncentrale

In reactie op de motie van het Tweede Kamer lid Erkens heeft het kabinet het scenario van een groter aandeel kernenergie in de energiemix, bestaande uit minstens vier grote kerncentrales, uitgewerkt in haar brief van 16 april 2024 (32645, nr. 127). In die uitwerking is de verwachting uitgesproken dat de twee extra centrales, net als de bedoeling is voor de eerste twee nieuwe kerncentrales, seriematig zullen worden gebouwd en dat dus pas met bouwen wordt gestart als de eerste twee gerealiseerd zijn. De minister van KGG schrijft in de brief van 22 november 2024 nog te werken aan de invulling van de ruimtelijke inpassing van de derde en vierde centrale. Zodra meer bekend is over een mogelijke locatie zal ook in die regio’s worden verkend wat de specifieke wensen en voorwaarden van de omwonenden aldaar zijn.

Ontwerp Nota Ruimte

In de brief van 11 februari 2025 (2025D05631) kondigde het kabinet aan dat de Nota Ruimte structurerende keuzes zou maken over de ruimtelijke inpassing van de nieuwe kerncentrales. Op 26 september 2025 verscheen een ontwerp van deze Nota Ruimte (zie link). Als onderzoekslocaties voor de twee nieuwe kerncentrales worden locaties in het Sloegebied, Terneuzen, Maasvlakte II en de Eemshaven genoemd. Als er na het doorlopen van de projectprocedure een keuze bestaat tussen meerdere geschikte locaties, zal het kabinet de voorkeur geven aan een locatie in Zeeland. Het volgende Programma Energiehoofdstructuur (PEH) zal richting geven aan de voorkeursgebieden voor kerncentrales 3 en 4.

In de brief van 17 oktober 2025 (KGG / 101462991) staat dat het de ambitie is om de definitieve Nota Reikwijdte en Detailniveau december 2025 gereed te hebben en dat er medio 2026 voor het ontwerp-voorkeursbesluit inclusief plan-MER en IEA (Integrale Effect Analyse) is.

SMR’s

Voor de derde en vierde kerncentrale bekijkt het kabinet ook de mogelijkheden voor meerdere kleine centrales, Small Modular Reactors (SMR’s). Dit zijn kleinere kerncentrales met een vermogen van 50 tot 300 megawatt. Ze hebben als voordeel dat ze sneller en goedkoper te bouwen zijn dan grote kerncentrales. Ook kunnen ze flexibeler worden ingezet in het energiesysteem.

Hoewel er nog geen SMR’s in Nederland – of in andere Europese landen – zijn, heeft het kabinet ook al voor de Nota Ruimte aandacht besteed aan deze kleine reactors. De eerste resultaten van de programma-aanpak SMR’s zijn bij brief van 4 februari 2025 (kenmerk DGKE-PK / 96667449) aan de Kamer gezonden.

Bij brief van 17 oktober 2025 (kenmerk DGKE-PK / 100257283) is de Strategie voor SMR’s aan de Kamer gezonden. De minister gaat in op het feit dat Canada en het Verenigd Koninkrijk koplopers zijn. In Canada heeft het staatsbedrijf Ontario Power Generation (OPG) afgelopen jaar een vergunning gekregen voor de bouw van vier SMR’s (een totale raming van 14 miljard euro voor 1,2 GW). In het VK is Rolls-Royce geselecteerd en £2,5 miljard beschikbaar gesteld voor voorbereidingen, waaronder haalbaarheidsstudies. De Nederlandse strategie omvat onder andere dat SMR’s zullen worden meegenomen in het Programma Energiehoofdstructuur II (2028). Ook biedt volgens de brief de huidige wet- en regelgeving kaders voor veilige inpassing. Daarnaast blijft het Rijk bevoegd gezag bij installaties boven 500 MW via een projectbesluit, maar wordt ook de wens uitgesproken dat, omdat er nog geen SMR in Nederland is gerealiseerd, het kabinet wil dat het Rijk voor het eerste SMR-project, ongeachte vermogen en/of grootte, de regie neemt middels een projectbesluit.

Ook provincies werken aan beleid voor de mogelijke vestiging van SMR’s. Zo is de provincie Drenthe bijvoorbeeld in kaart aan het brengen wat de grondhouding van Drentse gemeentes ten opzichte van SMR’s zou zijn (zie link) en tonen ook provinciale staten van Zeeland interesse in SMR’s (zie link).

ANVS

Wettelijke evaluatie

Op 23 april 2025 is het rapport Wettelijke evaluatie van de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming over de periode 2019-2023 per brief (kenmerk IENW/BSK-2025/8561) aangeboden aan de Tweede Kamer. Het rapport concludeert dat de ANVS momenteel doeltreffend en doelmatig functioneert, maar dat het niet vanzelfsprekend is dat dit in de toekomst zo blijft.

De verwachte groei van kernenergie in Nederland stelt hogere eisen aan de ANVS. De organisatie moet voldoende capaciteit en expertise hebben om alle vergunningaanvragen en toezichtstaken uit te voeren. Het rapport bespreekt onder meer de volgende vier aanbevelingen:

Ontwikkel een langetermijnvisie voor de context waarin de ANVS opereert.

Zorg voor voldoende middelen die passen bij de langetermijncontext en de omvang van de taken.

Versterk de samenwerking tussen de betrokken partijen, zodat de governance aansluit bij de langetermijnvisie.

Creëer meer inzicht in de kosten, zodat beter kan worden gesproken over passende middelen.

Nieuw handhavings- en vergunningenbeleid

Op 6 mei 2025 heeft de ANVS een nieuwe Handreiking vergunningverlening ANVS gepubliceerd. De wijzigingen in de nieuwe versie ten opzichte van het Vergunningenbeleid 2019 zien bijvoorbeeld op de inwerkingtreding van de Omgevingswet, de uniformering van terminologie in vergunningvoorschriften en nieuwe technieken en toepassingen.

Herziening VOBK

Tot en met 10 oktober 2025 kon worden gereageerd op de consultatieversie van de herziening van de Handreiking voor een Veilig Ontwerp en het veilig Bedrijven van Kernreactoren (VOBK). Het VOBK beschrijft hoe de ANVS nucleaire veiligheidseisen beoordeelt en nieuwe reactorontwerpen toetst aan de stand van de techniek.

De belangrijkste doelen van deze herziening zijn: i) aanpassing aan de huidige stand van de techniek, ii) aansluiting bij internationale IAEA-standaarden, iii) vergroting van technologie-onafhankelijkheid zodat het VOBK geldt voor alle kerninstallaties, niet alleen voor kerncentrales, en iv) verduidelijking van de plek van internationale eisen binnen de Nederlandse wet- en regelgeving. Belangrijke technische wijzigingen zijn bijvoorbeeld de aanpassing van de verplichte zelfredzaamheidsperiode van installaties van 3 naar 3-7 dagen en verruiming van de afstanden waarbinnen noodmaatregelen nodig zijn van 3/5 km naar 10/20 km.

Afsluiting

Kernenergie staat volop in de belangstelling, vooral door de ambitie van het kabinet om vier nieuwe kerncentrales te realiseren. Het is nog de vraag of een volgend kabinet deze lijn voortzet. Het belang van kernenergie voor de Nederlandse energiemix wordt momenteel in ieder geval op verschillende bestuurlijke en politieke niveaus onderschreven. Ook in veel van de verkiezingsprogramma’s wordt kernenergie inmiddels omarmd. Dit is onder andere goed zichtbaar in de overzichten die de Nederlandse Vereniging voor Duurzame Energie heeft gemaakt.

De komende jaren zullen cruciaal zijn voor de realisatie van deze ambities. De technische haalbaarheidsstudies zijn positief, maar er zijn nog veel juridische, financiële en maatschappelijke uitdagingen te overwinnen.

We houden de ontwikkelingen nauwlettend in de gaten en informeren u in toekomstige blogberichten over de voortgang.