Afdeling bestuursrechtspraak vernietigt Luchthavenverkeerbesluit voor Schiphol

Luchthavenverkeerbesluit

In een Luchthavenverkeerbesluit staan regels voor het gebruik van de luchthaven, zoals voor vliegtuiggeluid en het aantal vluchten in de nacht. Er staat in hoeveel geluid er maximaal is toegestaan, voor de hele luchthaven en per handhavingspunt in de omgeving van Schiphol. Ook bevat het regels over de veiligheid, het gebruik van start- en landingsbanen en de uitstoot van stoffen. In mei vorig jaar wijzigde de minister het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol om de geluidbelasting te beperken met het oog op de belangen van omwonenden van de luchthaven. Met de wijziging werd het aantal vluchten op Schiphol per 1 november 2025 gemaximeerd tot 478.000 per jaar, waarvan maximaal 27.000 in de periode van 23.00 uur tot 7.00 uur. Voorheen bepaalde het Luchthavenverkeerbesluit geen maximum voor het aantal vluchten. Er stond wel in dat maximaal 32.000 vluchten in de nachtelijke periode konden plaatsvinden.

Bezwaren

Tegen dat Luchthavenverkeerbesluit kwamen luchtvaartmaatschappijen, omwonenden, gemeenten Oegstgeest, Amsterdam en Uithoorn en diverse stichtingen en verenigingen, waaronder MOB, SchipholWatch en Verenging Platform Vliegoverlast Amsterdam in beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Ze waren het om uiteenlopende redenen niet eens met het besluit. De luchtvaartmaatschappijen vonden de beperking van het aantal vluchten van en naar Schiphol onaanvaardbaar, terwijl de drie omliggende gemeenten, natuurorganisaties en omwonenden juist een verdere beperking wilden vanwege de geluidsoverlast.

Grenswaarde voor de geluidbelasting

Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de minister zijn besluit niet toereikend gemotiveerd. Hij heeft volstaan met het standpunt dat het maximumaantal vluchten per jaar mede bepaalt hoeveel geluid er per jaar uiteindelijk zal mogen worden geproduceerd rond luchthaven Schiphol. Het vastgelegde maximumaantal vluchten heeft volgens de minister daarom als grens voor de geluidbelasting te gelden. Maar die grens kan wisselen, omdat met een maximumaantal vluchten de maximale geluidbelasting niet wordt vastgelegd. Met de redenering dat het maximumaantal vluchten in dit geval kan worden beschouwd als grenswaarde voor de geluidbelasting miskent de minister hoe de wetgever die grenswaarde heeft bedoeld, namelijk een maximum aan de bij elkaar opgetelde geluidsbelasting van individuele vluchten over een periode van een jaar. Niet ieder vliegtuig produceert dezelfde hoeveelheid geluid, zodat een optelsom van alleen vluchten onvoldoende zegt over de totale hoeveelheid geluid dat in een jaar mag worden geproduceerd.

Beschermingsniveau

Daarnaast heeft de minister naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak niet inzichtelijk gemaakt dat het aangepaste Luchthavenverkeerbesluit leidt tot een afname van de geluidhinder voor omwonenden van Schiphol, terwijl dat nu juist het doel van het besluit was. De minister heeft in het Luchthavenverkeerbesluit niet goed onderbouwd dat het beschermingsniveau ten aanzien van geluidbelasting daarmee per saldo gelijk is aan of beter is dan het beschermingsniveau dat het eerste Luchthavenverkeerbesluit uit 2004 bood, terwijl dat wel een voorwaarde is die de wet stelt.

Nieuwe Normen- en Handhavingsstelsel (NNHS)

Het stelsel van geluidsnormen in het Luchthavenverkeerbesluit werd in de praktijk al geruime tijd als onvoldoende flexibel ervaren. Daarom is vanaf 2008 door de zogenoemde ‘Alderstafel Schiphol’, dat nu de Omgevingsraad Schiphol is, gezocht naar een andere manier om de geluidbelasting rond Schiphol te reguleren. Dit werd gevonden in het NNHS, dat afspraken bevat die niet wettelijk zijn verankerd. Het NNHS bestaat onder andere uit een maximumaantal vluchten van 500.000 per jaar en regelt dat het vliegverkeer zoveel mogelijk op de meest preferente baan wordt afgehandeld zodat per saldo de minste geluidsoverlast voor omwonenden ontstaat. Het streven was om het NNHS in de wet vast te leggen, maar dat is tot op heden niet gebeurd. Omdat met gebruik van het NNHS minder omwonenden geluidsoverlast hadden, wordt hier niet tegen opgetreden ondanks dat hiermee wordt afgeweken van de wet. Het gebruiken van de afspraken uit het NNHS wordt gedoogd. Met het Luchthavenverkeerbesluit lijkt de minister deze afspraken in het NNHS met het maximum van in totaal 500.000 vluchten, alsnog te beschouwen als een wettelijk vastgelegd aantal en te limiteren tot een maximum van 478.000 vluchten.

Gevolg van de uitspraak

Gevolg van de uitspraak is dat het vorige Luchthavenverkeerbesluit uit 2008 blijft gelden, waarin geen totaal maximumaantal vluchten per jaar geldt. In het vernietigde luchthavenverkeersbesluit stond ook dat het maximumaantal vluchten in de nacht van 32.000 naar 27.000 vluchten wordt verlaagd. Geen van de partijen hadden bezwaar tegen dit deel van het besluit. Daarom treft de Afdeling bestuursrechtspraak in de uitspraak de voorlopige voorziening dat “op de luchthaven Schiphol maximaal 27.000 vliegtuigbewegingen met handelsverkeer per gebruiksjaar plaatsvinden in de periode van 23.00 uur tot 7.00 uur.” Overigens is niet aannemelijk dat dit aantal feitelijk zal worden gehaald. Het kabinet heeft een algehele wijziging van het Luchthavenverkeerbesluit inmiddels in voorbereiding. Deze voorlopige voorziening vervalt op het moment dat dit nieuwe Luchthavenverkeerbesluit gaat gelden.