De stikstofkogel is door de kerk: óók in planspoor passende beoordeling nodig bij intern salderen

Directe werking

Het nieuwe beoordelingskader geldt direct voor alle lopende procedures over bestemmingsplannen. Anders dan bij projecten geldt er geen overgangsperiode. In lopende zaken wordt vanaf nu het nieuwe beoordelingskader toegepast als appellanten gronden over stikstof hebben aangevoerd. Het in de Pasgeld-West uitspraak uiteengezette beoordelingskader voor intern salderen in bestemmingsplannen is dus meteen van kracht.

Voortoets

Als een plan voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling ten opzichte van de feitelijk aanwezige en planologisch legale situatie voorafgaand aan vaststelling van het plan, is sprake van een plan in de zin van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming en dient een voortoets te worden opgesteld.

In een voortoets wordt beoordeeld of significante gevolgen van het plan op voorhand kunnen worden uitgesloten. Anders dan voorheen mag ook bij plannen de referentiesituatie niet worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling op voorhand zijn uitgesloten (let op: in het planspoor geldt een andere referentiesituatie dan in het projectspoor). Net zoals in het projectspoor dienen de gevolgen van het plan op zichzelf te worden onderzocht. In het Eco-Advocacy-arrest (ECLI:EU:C:2023:477), waar de nieuwe lijn van de Afdeling op voortborduurt, heeft het Hof van Justitie overwogen dat in de voortoets wél rekening mag worden gehouden met de positieve gevolgen van standaardonderdelen van een project die verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort. Een standaardonderdeel van een project ziet op kenmerken in het ontwerp van dat project. Een voorbeeld is de aansluiting van afvalwater bij woningen op het riool.

Uit de uitspraak Pasgeld-West blijkt dat standaardonderdelen ook in het planspoor bij de voortoets mogen worden betrokken.

Passende beoordeling

Net als in het projectspoor is intern salderen ook in het planspoor onder voorwaarden nog mogelijk. Onder voorwaarden kan intern salderen namelijk als mitigerende maatregel worden betrokken in de passende beoordeling van de gevolgen van de ruimtelijke ontwikkeling. Wel dient ook in het planspoor gemotiveerd te worden dat het salderen met de bestaande situatie (de referentiesituatie) niet nodig is om natuur te behouden, te herstellen of verslechtering te voorkomen. Dit is het zogenoemde additionaliteitsvereiste.

Toepassing additionaliteitsvereiste: vergewisplicht

De toepassing van het additionaliteitsvereiste werkt in het planspoor iets anders dan in het projectspoor. Dat zit zo: de gemeenteraad heeft, anders dan het college van Gedeputeerde Staten van een provincie dat natuurvergunningen verleent, geen bevoegdheid over concrete projecten die invloed hebben op het behoud, herstel of voorkomen van verslechtering van natuur, en dus ook geen invloed op de keuze welke maatregelen noodzakelijk zijn voor beschermde natuurgebieden. Dit betekent dat er voor de gemeenteraad ‘slechts’ een vergewisplicht geldt om aan zijn motiveringsplicht te voldoen. De gemeenteraad dient te onderbouwen dat in openbaar raadpleegbare gegevens geen aanwijzingen staan dat een provincie de inzet van de referentiesituatie nodig vinden voor beschermde natuurgebieden. Dit betekent in de praktijk dat de gemeenteraad aan de hand van de door provincie en het rijk opgestelde (beheer)plannen zal moeten motiveren waarom een plan voldoet aan het additionaliteitsvereiste.

Gevolgen voor de praktijk: MER-plicht?

Het gevolg van deze uitspraak is dat er tevens in het planspoor vaker een passende beoordeling nodig is en bij toepassing van intern salderen strengere eisen (additionaliteitseis) dan voorheen gelden. In lopende procedures is het dus raadzaam om alsnog een dergelijke passende beoordeling op te stellen, zodat deze meteen bij de vaststelling of – in beroep – een oordeel van de Afdeling kan worden betrokken.

Doordat vaker een passende beoordeling noodzakelijk is, bestaat ook het risico dat frequenter een Milieueffectrapportage (plan-MER) moet worden opgesteld. Die soep wordt (in verhouding tot voorheen) gelukkig niet zo heet gegeten als zij wordt opgediend. Eerder gold dat de noodzaak om een passende beoordeling op te stellen automatisch een plan-MER verplichting meebracht. Thans geldt dat indien het plan ziet op het gebruik van kleine gebieden op lokaal niveau of bij kleine wijzigingen van zo’n plan, slechts beoordeeld hoeft te worden of het plan aanzienlijke milieueffecten heeft. Pas als uit die beoordeling blijkt dat die effecten er zijn, moet een (plan-)MER worden opgesteld. Omdat ‘kleine gebieden’ in de praktijk wordt uitgelegd als meer dan enkele procenten van het oppervlak van een gemeente, zullen de meeste plannen als een dergelijk klein gebied worden aangemerkt. Er geldt dan geen plan-MER-plicht.