Terwijl de toenemende wind- en zonne-energie-installaties vooruitgang laten zien richting een koolstofarme elektriciteitsvoorziening, staat de decarbonisatie van de Nederlandse industrie nog in de kinderschoenen. Ondanks dat deze goed is voor ongeveer een derde van de totale uitstoot. In 2021 heeft de OESO (de Europese Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat de consistentie en kosteneffectiviteit geëvalueerd van de beleidsinstrumenten om de maakindustrie in Nederland koolstofarm te maken. Deze analyse en de conclusies ervan worden belicht dit artikel.
In de analyse van de OESO werd een decarbonisatieplan overwogen voor de meest energie-intensieve industriële sectoren. In Nederland zijn vier sectoren verantwoordelijk voor 90 procent van de directe broeikasgasemissies van de industrie: chemicaliën (voornamelijk kunststoffen en meststoffen), raffinaderijen, metalen (inclusief staal) en voedselverwerking. Alleen al de chemiesector is met 44 procent verantwoordelijk voor bijna de helft van de directe emissies. Deze vier zijn ook verantwoordelijk voor 72 procent van de indirecte emissies van de industrie door elektriciteits-, stoom- of ander nutsgebruik. Een ander opvallend kenmerk van het Nederlandse industriële landschap is de sterke concentratie van de markt: slechts twaalf bedrijven zijn verantwoordelijk voor meer dan zestig procent van de industriële emissies.
Uiteindelijk zal de maakindustrie producten moeten leveren die werken binnen een circulaire economie, maar dit is niet het uitgangspunt. Het Nederlandse Klimaatakkoord heeft als doel om de uitstoot van de industrie in 2030 met 14,3 Mt-equivalent CO2 te verminderen. Dat is ongeveer 26 procent van de uitstoot van de industrie in 2020. Het beleid om dit te bereiken kan worden onderverdeeld in twee hoofdpijlers: koolstofbeprijzing en stimulering van koolstofarme technologieën.
De eerste groep beleidsmaatregelen omvat een belasting op koolstofemissies die in 2021 is ingevoerd, evenals het eerder, in 2005 ingevoerde Europese emissiehandelssysteem (ETS) dat elk jaar een limiet op de emissies stelt voor bepaalde industriële sectoren, waardoor ze emissierechten moeten verhandelen om aan dit niveau te kunnen voldoen. Sinds begin 2021 is er ook een nationaal CO2-heffingsprogramma om bespaarders te belonen, uitstoters te laten betalen, en emissierechten uit te delen. Belastingen op gasgestookte energie en toeslagen op aardgas worden ook beschouwd als instrumenten voor koolstofbeprijzing.
Helaas werken deze instrumenten voor koolstofbeprijzing niet zoals oorspronkelijk gehoopt. De vrees dat energie-intensieve industriesectoren minder concurrerend zouden worden, bracht de Nederlandse autoriteiten ertoe hen een voorkeursbehandeling te geven, waaronder royale belastingvrijstellingen, degressieve belasting- en toeslagtarieven en gratis ETS-emissierechten. Het resultaat is een zeer ongelijke afhandeling tussen en binnen verschillende sectoren. Terwijl de voedingssector in 2021 gemiddeld 76 euro per ton moet betalen, betaalt de chemiesector minder dan een vijfde daarvan en raffinaderijen en bedrijven voor basismetalen minder dan een tiende van die prijs. De lage CO2-beprijzing heeft weinig tot geen effect op deze drie sectoren, die samen juist 80 procent van de industriële emissies uitmaken. Daarentegen betalen kleinere energieverbruikers een relatief hoge prijs per ton koolstof.
Tegelijkertijd betalen alleen de meest energie-intensieve gebruikers de laagste belasting op stroom: 160 keer minder dan wat huishoudelijke gebruikers betalen. De hoge elektriciteitsprijs voor middelgrote en kleine industriële bedrijven is een drempel om hun processen te elektrificeren.
Grote, energie-intensieve bedrijven zijn vrijgesteld van belasting op CO2-uitstoot, of betalen er slechts zeer weinig voor. Dit roept vragen op over gelijkheid en efficiëntie. Geen actie van de grote uitstoters leidt tot hogere kosten en verspilling van geld van de Nederlandse belastingbetaler. Zorgen over concurrentievermogen zijn bovendien steeds minder nodig, aangezien de meeste andere Europese landen ook koolstofarmer worden, en de EU maatregelen voorbereidt om het concurrentievermogen van producten buiten de EU te verzekeren. De OESO roept de Nederlandse autoriteiten op om de instrumenten voor koolstofbeprijzing en de belastingen en toeslagen op elektriciteit te herzien.
De tweede pijler bestaat uit beleid dat gericht is op het stimuleren van de kostenefficiënte inzet van zowel opkomende als nieuwe koolstofarme technologie. Het belangrijkste instrument is de SDE++-subsidie, die tot doel heeft de industrie koolstofarm te maken en wereldwijd leiderschap op het gebied van koolstofarme technologieën te stimuleren.
Dit decarbonisatieplan voorziet voor waterstof een groter vermogen om de industriële uitstoot te verlagen dan andere maatregelen (zoals energie-efficiëntie, elektrificatie, hernieuwbare energie, etc.). Groene waterstof; geproduceerd door elektrolyse van water met behulp van hernieuwbare elektriciteit, en blauwe waterstof; geproduceerd met koolstofafvang – CCS –uit aardgas, worden beide gezien als strategisch belangrijk voor Nederland. De OESO merkt echter op dat het demonstratiebudget van € 300 miljoen niet toereikend is voor de ontwikkeling van groene waterstoftechnologie. Een elektrolyser van 100 MW kost bijvoorbeeld al tussen de 50 en 75 miljoen euro. Omdat de SDE++ prioriteit geeft aan technologieën op basis van kosten per ton CO2-reductie, plaatst het CCS bovenaan de lijst en minder volwassen technologieën, zoals groene waterstof, onderaan. Ongeveer twee derde van de subsidieaanvragen voor industriële projecten in 2020 had betrekking op CCS, terwijl het ingediende bedrag voor groene waterstof te verwaarlozen was.
Omdat SDE++-projecten in aanmerking komen voor het CO2-heffingsprogramma heeft de OESO hun gecombineerde effect op een CCS-blauw-waterstofproject berekend, in vergelijking met een groen waterstofproject. Het blijkt dat de twee beleidsinstrumenten samen het CCS-project zouden overcompenseren, waardoor er onmiddellijk een financiële meevaller zou ontstaan. Met alleen gunstige koolstofprijzen zou CCS de SDE++-subsidie zelfs niet eens nodig hebben om break-even te draaien. Het is interessant om op te merken dat SDE++ in 2020 het Porthos CCS-project € 2 miljard heeft toegekend, uit te betalen over 15 jaar. Drie van de vier Porthos-bedrijven behoren tot de club van de grootste uitstoters van Nederland: Air Liquide, ExxonMobil en Shell. Daarentegen kan een groen-waterstofproject, zelfs na ontvangst van beide financieringsbronnen (SDE++ en beloning voor CO2-besparingen), niet eens doorbreken, bijvoorbeeld als de elektriciteitsprijzen stijgen.
Hoewel OESO erkent dat het combineren van koolstofbeprijzing met technologische ondersteuning een goed uitgangspunt is, geven ze aan dat er veranderingen nodig zijn. De koolstofbeprijzing heeft geen invloed op de meeste energie-intensieve industriesectoren vanwege de voorkeursbehandeling die ze krijgen. Dit was oorspronkelijk bedoeld om het concurrentievermogen van Nederlandse producten te waarborgen, maar nu kunnen deze gunsten hun concurrentievermogen in een koolstofarme economie juist in gevaar brengen. Het uitstellen van maatregelen om koolstofarm te produceren is inefficiënt en het is onbillijk om de last van koolstof- en elektriciteitsbelastingen op kleinere gebruikers af te wentelen. De OESO roept op tot het afschaffen van de voorkeursbehandeling van deze bedrijven en het herontwerpen van de belastingen om billijker te zijn.
Daarbij geeft de kernsubsidieregeling (SDE++) de voorkeur aan technologieën die dicht bij de markt staan boven de ontwikkeling van opkomende technologieën die op langere termijn aanzienlijke winsten beloven. De SDE++ berekent CCS als kostenefficiënt per ton vermeden CO2. Scepsis over deze berekening is gerechtvaardigd: wanneer rekening wordt gehouden met de emissies van de aardgasvoorzieningsketen, stoot blauwe CCS-waterstof meer broeikasgassen uit dan alleen de verbranding van aardgas. De CCS-blauwe-waterstof-projecten - met hun afhankelijkheid van aardgas, inherente methaanlekkage, en behoefte aan steeds toenemende, onbepaalde, niet-controleerbare CO2-opslag - kunnen nooit een lange-termijn-oplossing zijn. Toch levert SDE++-financiering in combinatie met het CO2-heffingsprogramma CCS-projecten onverwachte winsten op. Groene waterstof kan daarentegen wel een onderdeel zijn van een lange-termijn-oplossing, en een aanvulling op de opwekking van hernieuwbare energie door wind en zon. Maar het is zo geprioriteerd dat het aantal projectaanvragen daarvoor verwaarloosbaar is. Bovendien: zelfs met zowel SDE++-financiering als beloning voor de CO2-besparingen, zouden groene waterstofprojecten nog steeds het risico lopen om nooit break-even te kunnen draaien. De OESO beveelt een herziening van de SDE++ aan om ondersteuning te garanderen voor sleuteltechnologieën die nog ver van de markt verwijderd zijn, en om rekening te houden met het effect van het CO2-heffingsprogramma en andere beleidsoverlappingen.
Dit artikel eerst verschenen is in het vakblad voor duurzame energie: wind & zon 2022-2.
