Van oudsher zijn gemeenten belast met de inzameling en het beheer van de ingezamelde huishoudelijke afvalstoffen. Huishoudelijke afvalstoffen zijn de afvalstoffen die afkomstig zijn van de particuliere huishoudens (artikel 1.1 Wm). Titel 10.4 richt zich op het gemeentebestuur; de gemeenteraad zal een afvalstoffenverordening moeten vaststellen en deze moet aan een aantal eisen voldoen. Burgemeester en wethouders zijn verantwoordelijk voor de uitvoering. In artikel 10.21 is de zorgplicht voor de inzameling vastgelegd met daarbij de expliciete verplichting dat iedere gemeente moet zorgen, dat tenminste eenmaal per week het huishoudelijk afval wordt ingezameld en dat groente-, fruit- en tuinafval (gft) in ieder geval afzonderlijk wordt ingezameld. De gemeenteraad kan besluiten tot gescheiden inzameling van andere bestanddelen van huishoudelijke afvalstoffen (artikel 10.21, lid 3). Mede op basis van dit artikel hebben veel gemeentebesturen besloten tot de inzameling van plastic, metalen en oud papier. In het concept Verzamelbesluit implementatie kaderrichtlijn afvalstoffen, dat tot 3 september 2019 ligt ter internetconsultatie, is het aantal bestanddelen dat gescheiden moet worden ingezameld uitgebreid. Artikel 10.26 nuanceert op een aantal punten de zorgplicht voor het wekelijks inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen nabij elk perceel, de inzamelfrequentie en de gescheiden inzameling van gft. Het gemeentebestuur kan daar in het belang van een doelmatig beheer van huishoudelijke afvalstoffen een eigen invulling aangeven. Op het moment dat een gemeente afwijkt van artikel 10.21 dan is inspraak conform de vastgestelde inspraakverordening verplicht. De VNG heeft een model afvalstoffenverordening (www.vng.nl).
Op grond van artikel 10.25 kunnen in de verordening ook regels worden gesteld met betrekking tot zwerfvuil. De verordening wordt vastgesteld in het “belang van de bescherming van het milieu”. Gemeenten moeten rekening houden met het LAP (verticale binding). Op grond van de artikelen 10.28 en 10.29 kan bij AMvB regels worden gesteld betreffende de inzameling van huishoudelijk afval.
Er bestaat een fors aanbod aan gerechtelijke uitspraken ten aanzien van handhaving met betrekking tot de gemeentelijke afvalstoffenverordening. Vaak gaat het om kwesties als het verkeerd of op het verkeerde moment aanbieden van vuilniszakken. Essentie is dat in de afvalstoffenverordening duidelijk geregeld moet worden hoe het afval aangeboden moet worden. Hierbij ter illustratie een aantal uitspraken uit een zeer omvangrijk bestand.
Gooien van een leeg blikje op straat is een milieudelict – Gerechtshof Amsterdam, 31 juli 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:2828.
Verdachte heeft zich schuldig gemaakt aan het op straat gooien van een bierblikje, ondanks het feit dat er in het gebied afvalbakken stonden. Er is sprake van een overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 10.23 Wet milieubeheer. Geldboete bedraagt 160 euro.
Vuilniszakken met naam- en adresgegevens – ABRvS, 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:308.
“[appellante] betoogt dat het college haar ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. [appellante] maakt gebruik van een privé vuilnisophaaldienst die bijna dagelijks komt en vindt het niet logisch dat een medewerker naar het volgende blok huizen zou lopen, terwijl haar eigen vuilcontainer voor de deur staat. [appellante] heeft naar aanleiding van de eerste geconstateerde overtreding een waarschuwing van het college ontvangen. Hoewel [appellante] bestrijdt dat één van haar medewerkers de eerst aangetroffen afvalzak onjuist heeft aangeboden, heeft zij hen na ontvangst van de waarschuwing op het hart gedrukt dat afvalstoffen in haar eigen vuilcontainer moeten worden gedeponeerd. Weliswaar kan [appellante] niet bewijzen dat de op 2 oktober 2017 in de vulopening van de afvalcontainer aangetroffen afvalzak niet door één van haar medewerkers is aangeboden, maar zij vermoedt dat één van de omwonenden niet blij is met de vestiging van de brasserie in de wijk en dat de omwonende haar daarom in een kwaad daglicht probeert te stellen. [appellante] vindt het onrechtvaardig dat zij als overtreder wordt aangemerkt, terwijl niet is aangetoond dat haar medewerkers de afvalzak onjuist hebben aangeboden.
Artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt: “Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.”
Artikel 5:32, eerste lid, luidt: “Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.”
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2432), mag, indien verkeerd aangeboden huishoudelijk afval door middel van een daarin aangetroffen poststuk tot een bepaalde persoon is te herleiden, ervan worden uitgegaan dat dit afval door de betrokkene op onjuiste wijze ter inzameling is aangeboden en dat hij derhalve overtreder is, tenzij de betrokkene het tegendeel aannemelijk maakt.
Vaststaat dat op 2 oktober 2017 in de vulopening van de ondergrondse container ter hoogte van de De Savornin Lohmanlaan 122 te Rotterdam een afvalzak is aangetroffen met daarin poststukken van [appellante]. [appellante] erkent dat de afvalzak van haar afkomstig is.
Het college heeft zich, gelet op de naam- en adressering op de poststukken, derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de afvalzak herleidbaar is tot [appellante].”
Te vroeg aanbieden vuilniszakken – ABRvS, 29 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT8444.
“[…] Niet in geschil is dat op maandag 6 september 2004 vóór 21.30 uur huishoudelijke afvalstoffen, te weten één huisvuilzak, zijn aangetroffen aan de Emmalaan, ter hoogte van nummer 11, te Utrecht, zodat sprake was van een overtreding van artikel 20, tweede lid, van de Verordening en verweerder terzake handhavend kon optreden. Niet bestreden is voorts dat de huisvuilzak afkomstig was van appellant. […] Verweerder stelt dat de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen op vaste inzameldagen onder meer gericht is op het vrijwaren van de openbare weg van afvalstoffen gedurende de overige dagen waardoor mede invulling wordt gegeven aan het gemeentelijke beleid gericht op het schoon houden van de stad. Het te vroeg aanbieden van huisvuil verstoort volgens verweerder het voornoemde beleid, heeft een vuilaantrekkende werking, trekt ongedierte aan en heeft in algemene zin vervuiling tot gevolg. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er gezien deze negatieve gevolgen een spoedeisend belang gemoeid is met de directe verwijdering van op onjuiste wijze aangeboden huishoudelijke afvalstoffen.[…..] De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij de handhaving van wettelijke voorschriften als het onderhavige inzake de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen in de regel een spoedeisend belang aanwezig is, gezien de mogelijke overlast en vervuiling door de verspreiding van op straat geplaatste afvalstoffen als zwerfvuil.”
Samendrukken van vuilniszakken – ABRvS, 5 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY0354.
“In de afvalstoffenverordening van Rotterdam is bepaald dat de afvalstoffen zoveel mogelijk moeten worden samengedrukt voordat ze in de inzamelcontainer worden geworpen. De Afdeling acht het aannemelijk dat de zak onvoldoende was samengedrukt. De enkele stelling van appellante dat zij haar huisvuilzak op de juiste wijze heeft aangeboden doet hier niet aan af.”
Twee vuilniszakken: twee overtreders – ABRvS, 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4453.
“Vaststaat dat op 30 december 2011 twee vuilniszakken zijn aangetroffen naast de vulopening van de huisvuilcontainer [..]Vaststaat tevens dat in de ene vuilniszak een poststuk is aangetroffen met de naam- en adresgegevens van [appellant A] en in de andere vuilniszak een poststuk is aangetroffen met de naam- en adresgegevens van [appellant B]. Het college heeft ten aanzien van beide vuilniszakken spoedeisende bestuursdwang toegepast omdat volgens het college beide vuilniszakken in strijd met artikel 10, eerste lid, van de Afvalstoffenverordening en artikel 6, vijfde lid, het Uitvoeringsbesluit zijn aangeboden. Voor zover [appellant A] en [appellant B] het niet redelijk achten dat het college tweemaal spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast, omdat zij samen een huishouding voeren, overweegt de Afdeling dat, zoals zij eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 juni 2005 in zaak nr. 200501068/1), in de regel zal mogen worden aangenomen dat de persoon tot wie de aangetroffen afvalstoffen kunnen worden herleid, ook de overtreder is. Eén van de vuilniszakken is herleidbaar tot [appellant A] en de andere tot [appellant B]. Beiden moeten derhalve worden beschouwd als overtreder. De omstandigheid dat zij samen een huishouding voeren, maakt niet dat het college om die reden niet in redelijkheid tweemaal handhavend heeft kunnen optreden.”
Overtreder – ABRvS, 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3978.
“[appellant] betoogt voorts dat het college hem ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Hij stelt dat hij het medicijndoosje in de vuilnisbak in de algemene ruimte van zijn appartementencomplex heeft gedeponeerd. Mogelijk is de afvalzak uit die vuilnisbak door een derde verkeerd ter inzameling aangeboden, aldus [appellant].
Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
In de regel zal mogen worden aangenomen dat de persoon tot wie de aangetroffen afvalstoffen kunnen worden herleid, ook de overtreder is. Dit geldt echter niet indien diegene aannemelijk maakt dat hij niet degene is geweest die het te handhaven voorschrift heeft geschonden. Onbestreden is dat de huisvuilzak in strijd met de Afvalstoffenverordening ter inzameling is aangeboden. De huisvuilzak is herleidbaar tot [appellant], nu daarin een medicijndoosje is aantroffen met zijn naam en adres. [appellant] heeft de stelling dat hij het medicijndoosje in de vuilnisbak in de algemene ruimte van het appartementencomplex heeft gedeponeerd, waarna een derde het afval uit die vuilnisbak verkeerd ter inzameling heeft aangeboden, onvoldoende aannemelijk gemaakt.”
Verkeerd aanbieden door een ander – ABRvS, 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3993.
“Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 oktober 2008 in zaak nr. 200707345/1, is degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift schendt in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht; daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
Vaststaat dat de doos van [appellante] afkomstig is en dat deze doos niet op juiste wijze ter inzameling is aangeboden. Dat niet [appellante] maar een medewerker van de thuiszorg de doos ter inzameling heeft aangeboden, leidt niet tot het oordeel dat het college [appellante] ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Nu de aangetroffen doos kan worden geacht in opdracht van [appellante] te zijn aangeboden, dient het verkeerd ter inzameling aanbieden daarvan aan haar te worden toegerekend. Verder doet de omstandigheid dat de Ondergrondse afvalcontainer (ORAC) vol was niet af aan de verplichting van [appellante] de doos op juiste wijze ter inzameling aan te bieden.”
Voor de praktijk is belangrijk dat in de verordening concrete uitvoeringsaspecten kunnen worden opgenomen en dat deze voldoende naar de aanbieders (“huishoudens”) moeten worden gecommuniceerd (waar en wanneer aanbieden, tijdstippen e.d.).
Heffingen
Op grond van artikel 15.33 van de Wet milieubeheer kan de gemeente ter bestrijding van de kosten die verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen. De opbrengst van de afvalstoffenheffing wordt gebruikt om de kosten te betalen van het ophalen van het huishoudelijk afval, van gft-afval, klein chemisch afval, glas, papier, en het storten en verbranden van afval e.d. De afvalstoffenheffing mag maximaal kostendekkend zijn. Voorbeelden van tarieven die in de praktijk voorkomen zijn een bedrag per perceel, naar het aantal personen per huishouden, afhankelijk van de capaciteit van de afvalcontainer, per lediging of combinaties daarvan.
Inzamelmethodiek
De inzameling van afval binnen een gemeente kan plaatsvinden via:
een inzamelmiddel voor de gebruiker van een perceel (containers);
een inzamelvoorziening voor de gebruikers van een aantal percelen;
een inzamelvoorziening op wijkniveau;
een brengdepot op lokaal of regionaal niveau.
Gemeenten zijn vrij in het kiezen van inzamelmethoden. De keuze voor een inzamelmethode wordt enerzijds bepaald door technische variabelen als bebouwingsdichtheid en bebouwingstype, en anderzijds door bestuurlijke variabelen als het gewenste serviceniveau voor de burger, de kosten en het rendement van de inzamelsystematiek (het scheidingspercentage). In de afvalstoffenverordening worden hiervoor regels opgesteld. Hierin kunnen dus ook weigeringsgronden worden opgenomen.
Inzameling van herdraagbare kleding – ABRvS, 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:543.
De Textiel Inzamel Service (TIS) te Renkum doet bij het dagelijks bestuur van de afvalverwijderingsregio een verzoek op grond van de afvalstoffenverordening voor het inzamelen van textiel. Er worden twee methoden aangevraagd. De eerste is de zogenoemde “huiskamerinzameling”, waarbij vrijwilligers bij ontvangst inspecteren of de kleding en schoeisel herdraagbaar zijn en de niet herdraagbare kleding en schoeisel niet worden geaccepteerd. De tweede is de inzameling met textielcontainers in de openbare ruimte. De afvalverwijderingsregio weigert het verzoek om TIS aan te wijzen als afvalstoffeninzamelaar. De reden hiervoor is dat er al een inzamelaar voor afvalstoffen is aangewezen en het beleid is om geen andere inzamelaars aan te wijzen. TIS gaat tegen dit besluit in beroep. Voor wat betreft de huiskamerinzameling is TIS van mening dat er geen sprake is van afvalstoffen. Voor wat betreft de containerinzameling is TIS van mening dat ook andere inzamelaars met een sociaal oogmerk textiel mogen inzamelen en dat haar inzameling bijdraagt aan een doelmatig beheer van afvalstoffen.
De Afdeling is van mening dat er bij de huiskamerinzameling geen sprake is van het zich ontdoen van afvalstoffen. De gedragen kleding wordt ter plaatse geïnspecteerd en uitsluitend herdraagbare kleding wordt geaccepteerd waarna het wordt aangeboden voor hergebruik. Er is voor deze stoffen geen aanwijzing op grond van de afvalstoffenverordening nodig.
Voor de containerinzameling staat echter vast dat er sprake is van het inzamelen van afvalstoffen. Volgens de Afdeling komt het bevoegd gezag bij de aanwijzing van afvalinzamelaars enige beleidsruimte toe en er wordt geoordeeld dat het beleid waarbij geen andere inzamelaars worden aangewezen in dit geval niet onredelijk is. Het aanwijzen van een andere, commerciële inzamelaar zou namelijk betekenen dat de meest waardevolle stroom (de herdraagbare kleding) voor een deel uit het totale aanbod wordt gehaald, terwijl de minder waardevolle stroom over blijft. De Afdeling verklaart het beroep uitsluitend gegrond ten aanzien van de huiskamerinzameling en herroept het besluit door te bepalen dat het verzoek om aanwijzing als inzamelaar ten aanzien van huiskamerinzameling buiten behandeling wordt gelaten.
Gemeenten vervullen hun inzameltaak door een combinatie van haal- en brengsystemen. In een aantal gemeenten zijn “milieuparken” of “milieustraten” ingericht. Met het oog op de inpassing van de afvalinzameling in de openbare ruimte en in woningen moet in bestemmingsplannen voor uitbreidingsgebieden, en bij nieuwbouw en renovatie van woningen, ruimte worden gereserveerd voor inzamelvoorzieningen.
Momenteel vindt in tal van gemeenten vernieuwing plaats waarbij brengsystemen ondergronds worden gebracht. Relevant hierbij is dat voor boven- of ondergrondse containers voor het inzamelen van huishoudelijk afval of bedrijfsafvalstoffen met een (gezamenlijke) capaciteit van maximaal 5 m3 geen omgevingsvergunning milieu nodig is. Dit is bepaald in bijlage 1 bij het Besluit omgevingsrecht, categorie 28.1, lid a, onder 1. Ook is er in veel gevallen geen omgevingsvergunning voor het bouwen nodig. In artikel 2, lid 18, onder e, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht is bepaald dat een afvalcontainer voor huishoudelijk afval vergunningsvrij geplaatst kan worden. De afvalcontainer mag niet hoger zijn dan 2 meter en als de afvalcontainer bovengronds geplaatst wordt, mag de oppervlakte niet groter zijn dan 4 m². In veel gevallen zijn de bezwaarmogelijkheden voor omwonenden dan ook beperkt.
De afstanden tussen inzamelvoorzieningen werden tot 2008 voorgeschreven in de Regeling voorwaarden inzamelen huishoudelijke afvalstoffen nabij elk perceel. Maar met de wijziging van artikel 10.26 van de Wet milieubeheer in 2008 is deze regeling komen te vervallen. De regeling stelde een maximale afstand tussen perceel en inzamelvoorziening van 75 meter, waarbij de gemeente bij verordening kon bepalen dat de afstand wordt vastgesteld op maximaal 125 meter. Na het vervallen van de regeling is het de bevoegdheid van de gemeenteraad geworden om deze afstand te bepalen.
Er is een redelijke hoeveelheid jurisprudentie over het plaatsen van (ondergrondse) containers of het aanwijzen van locaties. De jurisprudentie is casuïstisch en sterk afhankelijk van de wijze waarop een gemeente het beleid heeft vormgegeven. Hieronder enkele voorbeelden.
Plaatsingsbeleid containers – ABRvS, 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3348.
“Bij het besluit tot het aanwijzen van locaties voor het plaatsen van ondergrondse containers voor huishoudelijk afval dient het college een afweging te maken van alle bij dat besluit betrokken belangen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid tot de aangewezen locatie heeft kunnen komen.”
Vervolgens wordt in deze uitspraak aan de hand van de relevante en bestreden criteria vastgesteld door de Afdeling dat het college op goede gronden tot de aanwijzing van de locatie kon komen.
Aanwijzing ondergrondse containers – ABRvS, 11 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4214.
“Bij de vaststelling van het plaatsingsplan heeft het college de randvoorwaarden bij het vinden van geschikte locaties voor ondergrondse containers, neergelegd in zijn kadervoorstel ‘Ondergrondse inzamelcontainers voor restafval’, kenmerk RIS 160943, gehanteerd. Onbestreden is dat de locatie 65-16A aan deze randvoorwaarden voldoet. De Vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat de overlast van dan wel de aantasting van het woon- en leefklimaat door de nabijgelegen winkelstraat zodanig is, dat het college desondanks de locatie niet in redelijkheid had kunnen aanwijzen.”
