De eerste Nederlandse afvalstoffenwetgeving kenmerkt zich door een sterke sturing vanuit het Rijk. Voor wat betreft het chemisch afval (thans: gevaarlijk afval) werden vrijwel alle taken door het voormalige ministerie van VROM uitgevoerd. Voor wat betreft de overige afvalinrichtingen had de provincie meer uitvoeringstaken maar het ministerie controleerde op de achtergrond de uitvoering en had voor de planvorming goedkeuringsbevoegdheden. De minister voelde een sterke verantwoordelijkheid voor de wildgroei aan afvalbedrijven en stortplaatsen waarbij het niet zo nauw werd genomen met de milieuhygiëne.

Om het afvalstoffenvraagstuk te reguleren zijn er in de loop van de jaren ‘70 twee sectorale milieuwetten op het gebied van afvalstoffen in werking getreden:

• Wet chemische afvalstoffen (Wca).
• Afvalstoffenwet (Aw).

De Wca is in oktober 1973 bij de Tweede Kamer ingediend en is in april 1976 in het Staatsblad gepubliceerd. Vanaf januari 1984 is de gehele wet in werking getreden. Met de Wca werd beoogd om de verwijdering van chemische afvalstoffen en afgewerkte olie in goede banen te leiden. Er was een regeling voor het ontdoen door afgifte aan een beperkt aantal, in de wet omschreven, categorieën van personen. Voor het inzamelen, bewaren, bewerken, verwerken of vernietigen was een vergunning van de minister nodig. Bij de vergunningverlening speelde het begrip “doelmatige verwijdering” een belangrijke rol. Hoewel het begrip doelmatigheid een belangrijke toetsingsgrond vormde, is dit begrip in de wettekst zelf niet gedefinieerd. In de memorie van toelichting is echter wel een duidelijke toelichting gegeven. Omdat het doelmatigheidscriterium heden ten dage nog steeds wordt gebruikt in het afvalbeleid, wordt de relevante passage uit de memorie van toelichting van destijds hierna weergegeven:

“In dit criterium zijn de volgende aspecten te onderscheiden:

• Het is juist bij de verwerking van chemische afvalstoffen van groot belang dat niet op onverwachte momenten een verwerkingsbedrijf tijdelijk of blijvend uitvalt; de aanvoer van deze gevaarlijke afvalstoffen gaat immers steeds door en dient zonder haperen te worden opgevangen. Een doelmatige verwerking brengt daarom met zich dat er waarborgen bestaan voor een ongestoord functioneren van de inrichting en voor de continuïteit daarvan. Het gaat hier om een beoordeling van de bedrijfsmatige aspecten, waaronder begrepen de economische, grondslagen van de onderneming.
• De verwerking dient zodanig te geschieden dat de stoffen na de verwerking in milieuhygiënisch opzicht zo min mogelijk problemen meer opleveren. Het is uiteraard een eis van doelmatigheid dat de uiteindelijke reststoffen, voor zover daaraan nog bepaalde bezwaren kleven, niet alleen op een aanvaardbare wijze worden weggewerkt, doch ook door de keuze van het verwerkingsprocedé zoveel mogelijk naar hoeveelheid en schadelijkheid worden beperkt. In sommige gevallen zal er een verwerkingsproces, dat hergebruik van de afvalstoffen mogelijk maakt, hiervoor de beste oplossing bieden.
• De eis van doelmatigheid brengt verder met zich mee dat de inrichtingen tezamen, landelijk gezien een bevredigend patroon van verwerkingsmogelijkheden vormen. De onder a genoemde eis van continuïteit houdt reeds in dat het aantal inrichtingen en hun gezamenlijke capaciteit niet groter dienen te zijn dan bij het aanbod van de stoffen past; de continuïteit wordt immers verstoord indien een inrichting door een tekort aan aanbod haar activiteit zou moeten staken. Er moet derhalve worden toegezien op het zo veel mogelijk bevorderen van een optimale bedrijfsgrootte door de inrichtingen zo nodig naar aantal en aard op elkaar af te stemmen. Voorts is het duidelijk dat ook de spreiding over het land de situering van de inrichtingen uit het oogpunt van doelmatigheid van belang zijn.”

Uit bovenstaande tekst blijkt dat de overheid strikt wilde sturen op het aantal en de locatie van de afvalinrichtingen. Van een terugtredende overheid was geenszins sprake. Met name uit de aspecten onder “a” en “c” blijkt dat de doelmatigheidstoetsing veel verder ging dan de technische beoordeling van de verwerkingstechnieken. Nadien is er naast de aspecten continuïteit, adequate verwerking en bevredigend patroon van spreiding nog een vierde doelmatigheidsaspect toegevoegd, namelijk doorzichtigheid (“transparantie”) van het verwijderingssysteem. Wca-bedrijven moesten beschikken over een transparante stoffenboekhouding. Wca-bedrijven hadden overigens naast een Wca-vergunning ook een vergunning op grond van de toenmalige Hinderwet nodig waar andere milieuaspecten (gevaar, schade, hinder) beoordeeld werden.

De Afvalstoffenwet (Aw) is in maart 1975 bij de Tweede Kamer ingediend en is in augustus 1977 in het Staatsblad gepubliceerd. Vanaf januari 1985 was de gehele wet in werking getreden. De Aw werd opgesteld om de overige afvalstromen (huishoudelijk/bedrijfsafval) te reguleren. Inrichtingen waar afval werd bewerkt of gestort, hadden een vergunning nodig op basis van de Afvalstoffenwet, naast vergunningen op basis van de toenmalige Hinderwet en de Wet geluidhinder. Wanneer er binnen de inrichting ook nog chemisch afval werd geaccepteerd dan was er ook nog een Wca-vergunning nodig.

In de Aw hadden de provinciale afvalstoffenplannen (PAP) een belangrijke plaats. De plannen bevatten de hoofdlijnen van het te voeren afvalstoffenbeleid. De minister kon op rijksniveau sturing geven door het vaststellen van richtlijnen over de inhoud van de plannen en door goedkeuring aan een PAP te verlenen. De uitgevaardigde “Richtlijn Verbranden” (februari 1985) en de “Richtlijn Gecontroleerd Storten” (september 1985) waren voorbeelden van ministeriële sturing. Vergunningen op grond van de Aw moesten worden geweigerd als ze niet in overeenstemming waren met het PAP. In de jurisprudentie van destijds ging het om talloze kwesties waarbij de rechtsvraag speelde of een inrichting in strijd was met het PAP om anderszins met de doelmatige verwijdering van afvalstoffen.

Uit de memorie van toelichting bij de Afvalstoffenwet blijkt de problematiek van destijds en de aanleiding om te werken met provinciale afvalstoffenplannen:

“Aan het streven naar regionalisatie ligt de milieuhygiënische doelstelling ten grondslag, dat een eind moet worden gemaakt aan de situatie dat er thans vele stortterreinen voor huishoudelijke afvalstoffen in bedrijf zijn, die niet of in ontoereikende mate voldoen aan de milieuhygiënische eisen voor een gecontroleerde stortplaats en vaak niet meer zijn dan vuilnisbelten, dat wil zeggen terreinen, waar ongecontroleerd wordt gestort.”

“Thans geschiedt de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen in een groot aantal – vooral landelijke – gebieden nog steeds door iedere gemeente afzonderlijk. Dit leidt tot een te groot aantal stortterreinen van meestal kleiner formaat die in milieuhygiënisch opzicht niet aan de eisen voldoen.”