In het normale taalgebruik en ook in de beleids- en wetteksten met betrekking tot afvalstoffen wordt dikwijls gesproken over het accepteren van afvalstoffen. In artikel 10.37 van de Wet milieubeheer wordt echter gesproken over “afgifte”. De wet bevat geen definitie van acceptatie of accepteren. Wel geeft artikel 1.1, lid 1, van de Wet milieubeheer duidelijkheid over het begrip afvalstoffenhouder: “afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft.”
Het begrip “accepteren” verschilt van het begrip “afgeven aan”. Bij afgeven ontdoet de houder zich van afvalstoffen en gaat het houderschap van die afvalstoffen over op de ontvanger. In de praktijk kan het gebeuren dat er wel afgifte heeft plaatsgevonden van de afvalstoffen, omdat een feitelijke/fysieke overdracht heeft plaatsgevonden, maar nog geen acceptatie. Dit is bijvoorbeeld het geval als de afvalstoffen zich op het terrein van de inzamelaar of verwerker bevinden en er nog analyses moeten worden uitgevoerd.
Van belang hierbij is, dat als inzamelaar of verwerker de afvalstoffen uiteindelijk niet accepteert, hij wél de houder van de afvalstoffen blijft, omdat de afvalstoffen zich in zijn inzamelmiddel of op zijn terrein bevinden. De houder dient vervolgens zorg te dragen voor een verantwoord beheer van deze afvalstoffen. Afgeven van de afvalstoffen mag dan alleen plaatsvinden aan een persoon die daar krachtens artikel 10.37 van de Wet milieubeheer toe bevoegd is.
De vergunninghouder heeft bij de acceptatie van afvalstoffen een bijzondere verantwoordelijkheid. Hij moet namelijk controleren of de afvalstoffen die worden aangeboden wel op grond van zijn vergunning geaccepteerd mogen worden.
De verplichtingen van de ontdoener zijn geregeld in onder meer artikel 10.38 en 10.39 van de Wet milieubeheer. Bij de ontdoener moet bekend zijn wat de aard, eigenschappen en samenstelling van de afvalstof is en of deze voldoet aan de acceptatiecriteria van vergunninghouder. Als een partij wordt aangemeld door een ontdoener spreken we wel van vooracceptatie.
Bij de vooracceptatie worden eerst de begeleidingsformulieren gecontroleerd. Het gaat daarbij om een omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van de afvalstoffen (art. 10.39 Wm). Tijdens de vooracceptatie kunnen verder bepaalde fysisch-chemische parameters worden getoetst (bijvoorbeeld percentage vreemde bestanddelen, Chemisch Zuurstofverbruik (CZV), pH, som zware metalen, vlampunt, calorische waarde e.d.) en kan worden beoordeeld of deze overeenstemmen met de acceptatievoorwaarden. In de meeste gevallen is de partij nog niet binnen de inrichting maar worden de gegevens aangeleverd door de ontdoener. De partij kan ook al wel binnen de inrichting zijn maar de vergunninghouder moet nog controleren of de juiste informatie is verstrekt over de aard en samenstelling van de partij. Aan de hand van de verkregen informatie wordt tijdens de vooracceptatie een definitieve beslissing genomen omtrent de acceptatie van de afvalstof en een beslissing omtrent de te gebruiken opslaglocatie, met bijbehorende be-/verwerkingsmethode. Als tijdens de acceptatiefase, nadat de partij is aangeleverd, blijkt dat de uitkomsten van het acceptatieonderzoek niet overeenkomen met de uitkomsten van de vooracceptatie, dan wordt de aanlevering in beginsel geweigerd.
De feitelijke acceptatie is het moment waarop het bedrijf alle verantwoordelijkheden voor een afvalstof overneemt van de ontdoener. In principe is dit het moment waarop de partij fysiek is aangeleverd op de locatie en de gehele acceptatieprocedure is doorlopen. De uitgebreidheid van het acceptatie-onderzoek is afhankelijk van de mate van risico die het bedrijf loopt bij het accepteren.
De focus op het begrip “acceptatie” en de uitleg van artikel 10.37 van de Wet milieubeheer is in de belangstelling gekomen door de tanker Probo Koala die in de zomer van 2006 de Amsterdamse haven aandeed en zich ontdeed van een lading vloeibare gevaarlijke afvalstoffen (“slops”) bij het scheepsafvalstoffenverwerkingsbedrijf Amsterdam Port Services B.V. (APS). Nadat de lading deels in de tanks van APS was overgepompt bleek dat er sprake was van extreme stank. Na een chemische analyse van de lading bleek dat het ging om een andere samenstelling dan in de vooracceptatie was doorgegeven. Met medeweten van de Dienst Milieu en Bouwtoezicht van de gemeente Amsterdam (DMB) zijn de slops teruggepompt en heeft het schip de lading uiteindelijk gebracht naar Ivoorkust in vrachtwagens gelost en in het milieu verdwenen. Dit heeft geleid tot ernstige gezondheidsklachten bij de bevolking in Ivoorkust. De zaak heeft geleid tot meerdere rechtszaken. Relevant zijn daarbij de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 23 juli 2010 (ECLI:NL:RBAMS:2010:BN2185) , het Gerechtshof Amsterdam van 23 december 2011 (ECLI:NL:GHAMS:2011:BU9239) en de Hoge Raad van 29 oktober 2013 (ECLI:NL:HR:2013:2004). Er is vastgesteld dat APS artikel 10.37 van de Wet milieubeheer heeft overtreden door – feitelijk geaccepteerde afvalstoffen terug te pompen in het schip. Het schip had immers geen vergunning om de afvalstoffen te mogen accepteren. Feitelijk was er maar één andere optie voor APS: een andere verwerker zoeken die de slops kon verwerken en deze zolang opslaan. Overigens is APS niet strafbaar geacht en ontslagen van alle rechtsvervolging omdat het terugpompen heeft plaatsgevonden na toestemming van de gemeente.
De kwestie rondom de Probo Koala onderstreept de noodzaak van het voor handen hebben van een deugdelijk acceptatieprotocol. Overigens geeft artikel 10.63 van de Wet milieubeheer Gedeputeerde Staten de bevoegdheid om ontheffing van artikel 10.37 te verlenen, indien het doelmatig beheer van afvalstoffen zich daartegen niet verzet. Met een ontheffing op basis van artikel 10.63 van de Wet milieubeheer kan een partij afvalstoffen die niet aan de specificaties voldoet, door de verwerker of inzamelaar worden teruggegeven aan de laatste aanbieder. Gelet op het hiervoor staande en de mogelijk daaruit voortvloeiende (extra) kosten, is het voor de inzamelaar en verwerker van belang om in de vooracceptatieprocedure hieraan aandacht te besteden . Als een ontdoener onjuiste gegevens op de begeleidingsbrief vermeldt, wordt daarmee overigens artikel 10.39 van de Wet milieubeheer overtreden.
Een afvalverwerkend bedrijf moet de wijze waarop afvalstoffen worden geaccepteerd en verwerkt beschrijven in een Acceptatie- en verwerkingsbeleid (A&V). Hoofdstuk D.3 van het LAP3 bevat de minimale onderdelen die in het acceptatie- en verwerkingsbeleid van een bedrijf moet bevatten:
Verder moet een bedrijf beschikken over een beschrijving van de Administratieve Organisatie en Interne Controle (AO/IC). Het doel van de AO/IC is om door technische, administratieve en organisatorische maatregelen een systematische aandacht voor de beheersing van de relevante processen binnen een bedrijf te waarborgen en daarmee de risico’s binnen de bedrijfsvoering te minimaliseren. In hoofdstuk D.3 van LAP3 zijn de minimale onderdelen vermeld:
Van belang is dat het acceptatiebeleid altijd is toegesneden op de aard van de afvalstoffen die men accepteert. Dit blijkt onder meer uit de volgende uitspraken.
Aanvulling AV en AO/IC – Rechtbank Den Haag, 20 december 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:14578.
Een aannemer betoogt dat met de aanvulling van de aanvraag met het A&V-beleid en de AO/IC is voldaan aan het verzoek om aanvullende informatie van het college. Daarmee is sprake van een ontvankelijke aanvraag en verzoekt eiseres verweerder het handhavingstraject op te schorten.
"De rechtbank begrijpt dit betoog van eiseres aldus dat zij hiermee, in beroep, betoogt dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Voor een geslaagd beroep op concreet zicht op legalisatie dient er in een geval als dit ten tijde van het besluit tot handhaving sprake te zijn van een ontvankelijke aanvraag. Daarvoor is in de regel vereist dat een vergunningaanvraag strekkende tot legalisatie van de illegale situatie is ingediend die volgens het bevoegd gezag voldoende gegevens bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen van de inrichting voor het milieu en dat het bevoegd gezag geen beletselen ziet voor verlening van de gevraagde vergunning. In dit geval diende de aannemer het A&V-beleid en de AO/IC aan te leveren voordat er voldoende informatie was om de aanvraag te beoordelen. De aannemer heeft deze informatie op 30 juni 2021, en dus na het bestreden besluit, ingeleverd. Van concreet zicht op legalisatie ten tijde van het bestreden besluit was dan ook geen sprake."
Overtreden vergunning - Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 24 maart 2021, ECLI:NL:GHARL:2021:2969 (hoger beroep).
Een afvalverwerkingsbedrijf heeft structureel afval ontvangen dat volgens de vergunning niet mocht. Ook heeft het bedrijf in strijd met het AV-beleid en de vergunning gehandeld. Afvalstoffen die binnenkwamen, werden verkocht aan partijen die deze afvalstoffen niet mochten ontvangen. Dit kon doordat de handelwijze de indruk wekte dat deze partijen de afvalstoffen wel mochten ontvangen. Het bedrijf heeft hiermee financieel gewin behaald: afnemers betaalden voor afvalstoffen die zij eigenlijk niet mochten ontvangen waar het bedrijf had moeten betalen om zich van die afvalstoffen te ontdoen. Het bedrijf heeft zich met deze handelwijze veelvuldig schuldig gemaakt aan valsheid in geschrift door op begeleidingsbrieven de onjuiste benaming en/of Euralcode te vermelden of door een onjuiste ontdoener of ontvanger te vermelden. Ook hiermee verhulde het bedrijf de werkelijke gang van zaken.
"Het hof overweegt dat de door verdachte gepleegde feiten geen incidenten betroffen, maar plaatsvonden binnen de normale bedrijfsvoering van verdachte. Gelet op de lange periode en het grote aantal overtredingen is het hof van oordeel dat de ernst van de gepleegde feiten oplegging van de door de advocaat-generaal gevorderde geldboete van € 100.000,- rechtvaardigen."
Niet voorzien in een A&V-beleid – ABRvS, 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1865.
Veranderingsvergunning voor een afvalverwerkend bedrijf. De verandering heeft onder meer betrekking op de acceptatie van gevaarlijk afval (C-hout). Het bestaande acceptatie- en verwerkingsbeleid voorziet hier niet in. De Afdeling overweegt: "Het toepasselijke acceptatie- en verwerkingsbeleid is in 2007 in het kader van de verlening van de oprichtingsvergunning opgesteld. Ingevolge voorschrift 2.10 van de verlening van de oprichtingsvergunning is de vergunninghouder hieraan gehouden. Het beleid heeft uitsluitend betrekking op de acceptatie en bewerking van broodafval afkomstig van bakkerijen, papier afkomstig van de papierindustrie, kunststofafval afkomstig van bedrijven, afval afkomstig van groencompostering en schone biomassa. Het heeft geen betrekking op de acceptatie en be- of verwerking van gevaarlijke afvalstoffen, zoals C-hout. De aan de veranderingsvergunning verbonden voorschriften over registratie voorzien niet in een acceptatie- en verwerkingsbeleid voor gevaarlijke afvalstoffen. Gelet hierop heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de veranderingsvergunning op dit punt voldoet aan de eisen van het LAP en aan het vereiste dat binnen de inrichting de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast."
De onderstaande uitspraak geeft inzicht in hoe moet worden omgegaan met vooracceptatie, feitelijke acceptatie en terugleveren. Daarnaast geeft het inzicht hoe moet worden omgegaan met het vertalen van bestaand A&V-beleid op concernniveau naar inrichtingsniveau.
Feitelijke acceptatie bepalend – ABRvS, 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:257.
Het bevoegd gezag heeft de vergunningvoorschriften volgens haar afgestemd op de inzichten uit het LAP2. In de vergunning is het volgende bepaald: "Indien bij de controle van aangevoerde afvalstoffen blijkt dat deze niet mogen worden geaccepteerd, dienen deze afvalstoffen door vergunninghoudster te worden afgevoerd naar een inrichting die beschikt over de vereiste vergunning(en). Deze handelwijze dient in het acceptatiereglement van het A&V-beleid en AO/IC te zijn vastgelegd."
De Afdeling oordeelt als volgt:
“9.3. Voorafgaand aan het LAP2 waren het Landelijk afvalbeheerplan 2002-2012 (hierna: het LAP) en het rapport ‘De verwerking verantwoord’ van de werkgroep Uitvoering aanbevelingen Commissie HOI's en inspectieonderzoek van februari 2002 de grondslagen van het gevoerde beleid. Volgens dit rapport is de feitelijke acceptatie het moment waarop de onderneming alle verantwoordelijkheden voor een afvalstof overneemt van de ontdoener. In principe is dit het moment waarop de partij fysiek is aangeleverd op de inrichting en de gehele acceptatieprocedure is doorlopen, aldus het rapport. In de uitspraak van 2 september 2009 heeft de Afdeling overwogen dat daarmee geen onjuiste uitleg wordt gegeven aan artikel 10.37 van de Wet milieubeheer. Tot het moment dat afvalstoffen worden geaccepteerd, blijft de verplichting van artikel 10.37 in beginsel op degene die zich ervan wil ontdoen rusten, aldus die uitspraak.
Daaruit volgt dat het teruggeven of retourneren van niet-geaccepteerde afvalstoffen aan de laatste ontdoener niet in strijd is met voormelde bepaling van de Wet milieubeheer. Het in vergunningvoorschrift 6.5.6 neergelegde verbod kan dan ook niet worden gebaseerd op artikel 10.37 en vloeit daar evenmin uit voort. Het heeft een verdergaande strekking dan het in artikel 10.37 neergelegde verbod."
In de uitspraak wordt gerefereerd aan de afdelingsuitspraak van 2 september 2009 (ECLI:NL:RVS:2009:BJ6692) waarin een soortgelijke benadering is gevolgd. In beide uitspraken is aangegeven dat het moment van feitelijke acceptatie, nadat de gehele acceptatieprocedure is doorlopen (dus ook na de chemische analyse), bepalend is. Tot het moment dat afvalstoffen worden geaccepteerd, blijft de verplichting van artikel 10.37 in beginsel rusten op degene die zich ervan wil ontdoen. Het teruggeven of retourneren van niet-geaccepteerde afvalstoffen aan de laatste ontdoener is volgens de Afdeling niet in strijd met artikel 10.37 van de Wet milieubeheer. Het LAP is in januari 2015 aan deze jurisprudentie aangepast.
Enkele andere relevante uitspraken met betrekking tot de acceptatie van afvalstoffen (met daarachter kort de essentie) zijn:
A&V-beleid voorziet niet in acceptatie – ABRvS, 13 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK8980.
Milieuvergunning voor een AVI. Omwonenden vinden dat het acceptatieprotocol ten onrechte niet voorziet in de controle op radioactieve stoffen. In het acceptatie- en verwerkingsbeleid en het acceptatiereglement is vermeld dat in de inrichting geen radioactieve stoffen en ioniserende stralen uitzendende stoffen worden geaccepteerd. De acceptatie van dergelijke stoffen is dan ook niet vergund en de kans op aanwezigheid is niet groot. Beroep is op dit punt niet gegrond.
A&V-beleid in strijd met LAP – ABRvS, 30 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK8004.
Acceptatie- en verwerkingsbeleid is niet in strijd met het LAP. Weliswaar kunnen de verschillende houtkwaliteiten (A-, B- en C-hout) niet in alle gevallen eenvoudig visueel van elkaar onderscheiden worden, maar omdat het voldoende aannemelijk is geworden dat het bij C-hout gaat om kleine hoeveelheden is er voldoende waarborg dat er niet wordt gemengd. Voorschriften zijn toereikend.
Verplichting van A&V-beleid – ABRvS, 16 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP1594.
Aan het besluit zijn voorschriften verbonden met betrekking tot het opstellen van een acceptatie- en verwerkingsbeleid. Verweerder is daartoe overgegaan omdat de aanvraag onvoldoende informatie bood, maar vergunninghoudster gaat tegen de verplichting in beroep. Het beroep faalt; verweerder kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat de voorschriften noodzakelijk zijn in het belang van de bescherming van het milieu.
Dwangsombesluit acceptatie swill (plantaardig restafval) – ABRvS, 28 mei 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF9215.
Het is niet alleen van belang om in de vergunning concreet te bepalen welke afvalstromen geaccepteerd mogen worden maar ook om deze precies te definiëren teneinde bij de handhaving interpretatiediscussies te voorkomen.
