Op Prinsjesdag heeft het kabinet de Klimaat- en Energienota 2025 gepresenteerd. Een conceptversie hiervan is door de Minister van Klimaat en Groene Groei aan de Afdeling advisering van de Raad van State (‘Afdeling’) ter advisering voorgelegd. De Afdeling publiceerde op 16 september 2025 een kritisch advies. In deze publicatie gaan wij in op het advies van de Afdeling en de Klimaat- en Energienota 2025.
Na een kritisch advies van de Afdeling over het ontwerp-Klimaatplan 2025-2035 in maart 2025 (meer daarover in dit blog), heeft de Afdeling op 16 september 2025 opnieuw een advies uitgebracht over het Nederlandse klimaatbeleid. Dit keer ziet het advies op het concept van de Klimaat- en Energienota 2025.
Op grond van artikel 7 van de Klimaatwet wordt jaarlijks door het kabinet een klimaatnota opgesteld. Hierin legt het kabinet verantwoording af over het gevoerde klimaat- en energiebeleid en over de voortgang die het afgelopen jaar is geboekt. Artikel 7, lid 4 van de Klimaatwet schrijft voor dat de Afdeling over de klimaatnota wordt gehoord. De Afdeling doet dat mede in het licht van de cijfers die het Planbureau voor de Leefomgeving (‘PBL’) in de jaarlijkse Klimaat- en Energieverkenning (‘KEV’) heeft gepresenteerd (zie artikel 6 van de Klimaatwet).
De Klimaat- en Energienota 2025 is de eerste nota waarin klimaat- en energiebeleid door het kabinet in samenhang wordt gepresenteerd. Omdat klimaat- en energiebeleid met elkaar interacteren, heeft het kabinet in lijn met aanbevelingen van de Tweede Kamer en de Afdeling gekozen om deze documenten samen te brengen (Klimaat- en Energienota 2025, p. 4).
In de Klimaat- en Energienota 2025 benadrukt het kabinet dat de klimaat- en energietransitie een van de fundamentele opgaves is van deze tijd, die urgenter is geworden door ontwikkelingen in de wereld in de afgelopen jaren. Het demissionaire kabinet blijft daarom inzetten op de klimaat- en energietransitie.
Uit de KEV 2025 volgt dat het PBL een CO2-reductie verwacht van 46,8-54,5% in 2030. Daarmee valt het 55% CO2-reductiedoel voor 2030 net buiten de bandbreedte. Het kabinet geeft aan te blijven inzetten op de uitvoering, de randvoorwaarden en logische stappen in de sectoren om het 2030-doel te halen. In de Klimaat- en Energienota 2025 staat dat het kabinet daarom acties neemt om de aanleg van een windpark op zee aantrekkelijker te maken, om vraag en aanbod van hernieuwbare elektriciteit samen te brengen, en om de basis voor verduurzaming in de industrie via elektrificatie te versterken.
Het kabinet richt zich verder op een toekomstbestendige economie en weerbaar energiesysteem met meer energieonafhankelijkheid. Voor de industrie blijft elektrificatie de hoofdroute, maar er zullen ook bedrijven zijn die waterstof nodig hebben als energiebron of als grondstof. Op den duur komt er meer nadruk op import van waterstofrijke energiedragers in plaats van eigen productie, aangezien productie op een langere termijn dan verwacht goedkoper zal blijven in andere landen.
De Klimaat- en Energienota 2025 bevat zes hoofdstukken die achtereenvolgens behandelen: (1) de hoofdlijnen van de ontwikkelingen op het gebied van klimaat en energie, (2) doelbereik van decarbonisatie, hernieuwbare energie en energiebesparing, (3) broeikasgasreductie per sector, (4) (ontwikkelingen in) het energiesysteem, (5) kostenbeheersing van de energietransitie, en (6) de horizontale thema’s ruimte, evenwichtig omgaan met veiligheids- en gezondheidsrisico’s, kritieke grondstoffen en rechtvaardige transitie. Aan de Klimaat- en Energienota 2025 zijn verder de volgende bijlagen toegevoegd: rijksbreed overzicht klimaat- en energie-uitgaven, wetgevingsprogramma klimaatbeleid, kabinetsreactie beschouwing van de Raad van State en de notitie kosten van niet-handelen in het klimaat- en energiebeleid.
De Afdeling constateert dat Nederland, waar het gaat om het halen van de klimaatdoelen, nauwelijks vooruitgang boekt om dichter bij het halen van de doelstellingen voor 2030 te komen. Er is minder dan 5% kans dat het nationale klimaatdoel van 55% emissiereductie in 2030 ten opzichte van 1990 wordt behaald. In feite betekent deze stagnatie volgens de Afdeling dat er sprake is van achteruitgang, omdat in de toekomst grotere stappen zullen moeten worden gezet om de klimaatdoelen alsnog te kunnen halen, wat kan leiden tot hogere kosten en afnemende welvaart. De Afdeling wijst verder op de ‘terugtrekkende bewegingen’ van het kabinet en geeft als voorbeeld de neerwaartse bijstelling van het ambitieniveau voor wind op zee (van 50 GW wind op zee in 2040 naar 30-40 GW wind op zee) en dat de verplichtingen op het gebied van de productie van groene waterstof worden teruggeschroefd. De conceptnota reflecteert volgens de Afdeling niet de urgentie die nodig is om op koers te komen om de klimaatdoelen te bereiken en problemen worden vooruitgeschoven, zeker nu betaalbaarheid een belangrijk en bepalend criterium is geworden voor de verdere vormgeving van het klimaatbeleid. Het nú voeren van niet vrijblijvend, consistent en voorspelbaar klimaatbeleid is noodzakelijk om de doelen te halen en dat het temporiseren van het klimaatbeleid daarbij niet past, aldus de Afdeling.
De Afdeling doet meerdere aanbevelingen en wijst onder meer op: (1) het tijdig maken van duidelijke, klimaatbestendige keuzes voor de korte, middellange en lange termijn, (2) het op orde brengen van de energie-infrastructuur, (3) aandacht richten op nieuwe, innovatieve bedrijvigheid, (4) de schaarsteproblematiek, (5) het maken van een sociaaleconomische structuuranalyse, en (6) klimaatrechtvaardigheid en gedragsverandering.
Hieronder bespreken wij deze aanbevelingen van de Afdeling. Per onderdeel gaan wij vervolgens na of en in hoeverre het kabinet de Klimaat- en Energienota 2025 hierop heeft aangepast.
De Afdeling benadrukt het belang van het tijdig maken van concrete, richtinggevende, keuzes over wat er op de korte, middellange en lange termijn moet gebeuren en wijst daarbij ook op het belang van tijdige en adequate uitvoering van bestaand klimaatbeleid. Dit heeft de Afdeling ook eerder in haar beschouwing van 3 maart 2025 bij het ontwerp-Klimaatplan benoemd. Door instabiel klimaatbeleid is het voor bedrijven onduidelijk welke prikkels er zullen zijn voor verdere verduurzaming en in hoeverre de overheid hen zal faciliteren. Het risico van kortetermijndenken en neerwaarts bijstellen van ambities is dat dit het klimaatbeleid afremt en ten koste kan gaan van het draagvlak op de langere termijn.
In de reactie van het kabinet, opgenomen in bijlage 3 van de Klimaat- en Energienota 2025, wordt benadrukt dat de uitdagingen en omvang van de transitie vragen om het maken van keuzes en om wendbaar en flexibel te zijn. Met betrekking tot bijvoorbeeld het neerwaarts bijstellen van het aantal GW uit windkracht op zee (van 50 GW naar 30-40 GW in 2040) worden oplopende kosten en onzekerheid over de vraag naar elektriciteit genoemd als hindernissen voor ontwikkelaars. Het kabinet verdedigt de door de Afdeling bekritiseerde bijstelling van het aantal GW met het argument dat bij realisatie van 40 GW op zee nog steeds gesproken kan worden over grofweg een verachtvoudiging van de huidige productiecapaciteit. Deze bijstelling uit de conceptnota is dan ook in stand gebleven in de definitieve Klimaat- en Energienota 2025 (zie p. 8 & 41).
In haar advies benoemt de Afdeling dat het van belang is om randvoorwaarden voor verdere verduurzaming, zoals de realisering van een toereikende energie-infrastructuur, vorm te geven. Dit volgt ook uit de Impactanalyse Klimaatplan 2025-2035, uitgevoerd door CE Delft, waarin de kwalitatieve gevolgen van het Klimaatplan 2025-2035 voor huishoudens, bedrijven, economie, effecten op brede welvaart en werkgelegenheid zijn onderzocht. De aanpak van netcongestie heeft bij het kabinet hoge prioriteit. Tegelijkertijd benadrukt de Afdeling dat enig zicht op substantiële versnellingen naar aanleiding van het aangekondigde versnellingspakket om doorlooptijden voor hoogspanningstrajecten te verkorten er niet is. Onduidelijk is namelijk of het versnellingspakket voldoende effectief zal zijn, omdat vertragingen in de besluitvorming mede lijken te worden veroorzaakt door de stikstofproblematiek. De Afdeling adviseert daarom om ook aan andere oplossingen te werken voor de congestieproblematiek.
Het kabinet lijkt geen concrete toevoegingen te hebben gedaan aan de definitieve Klimaat- en Energienota 2025 aan de hand van dit onderdeel van het advies van de Afdeling. In de kabinetsreactie op de beschouwing van de Afdeling staat dat het kabinet vol blijft inzetten op het uitvoeren van het versnellingspakket. Met betrekking tot de door de Afdeling onderstreepte urgentie van het verlagen van de nettarieven stelt het kabinet dat meerdere opties worden onderzocht en dat deze verder worden uitgewerkt als input voor de formatie. Verder wijst het kabinet op de Kamerbrief van 25 april 2025 over het sneller uitbreiden van het elektriciteitsnet.
Op het gebied van innovatie richt Nederland zich op het overkoepelende Europese doel om 3% van het bruto binnenlands product (‘bbp’) in onderzoek en ontwikkeling (‘R&D’) te investeren. Het behalen van deze 3%-doelstelling is echter nog ver weg: in 2023 slechts werd 2,2% van het bbp geïnvesteerd in R&D en naar verwachting daalt dit in 2030 tot 2%.
De Afdeling merkt in haar advies op dat het van belang is kansrijke, innovatieve, bedrijvigheid aan te moedigen en te faciliteren. Dat kan door in te spelen op initiatieven en mogelijkheden die op Europees niveau worden geboden, zoals het Staatssteunkader Clean Industrial Deal, het Europese Innovatiefonds en het EU-initiatief Horizon Europa. De Afdeling benadrukt dat het van belang is om synergiën in nationaal en Europees innovatiebeleid te benutten en om in algemene zin tijdig aan te sluiten bij Europese initiatieven.
Het kabinet erkent het belang van innovatie in de definitieve Klimaat- en Energienota 2025, maar doet geen extra financiële toezeggingen naast het huidige subsidie kader en het streefpercentage van 3% aan investeringen in innovatie komt ook niet terug. Het kabinet geeft in haar reactie op het advies van de Afdeling aan dat de ruimte die de Clean Industrial Deal biedt voor het oprichten van nieuwe, innovatie bedrijvigheid optimaal benut zal moeten worden. Tegelijkertijd wordt expliciet gesteld dat dit kabinet geen keuzes zal maken over welke activiteiten wel en niet passen in een economie gericht op groene groei. Het kabinet benadrukt het belang van bestaande activiteiten voor de Nederlandse en Europese weerbaarheid en streeft ernaar deze ook zoveel mogelijk te verduurzamen.
De Afdeling noemt een van de belemmeringen voor de verduurzaming de schaarsteproblematiek ten aanzien van ruimte, arbeidskrachten, materialen en financiële middelen. Zo heeft zij in haar beschouwing bij het ontwerp-Klimaatplan al het probleem besproken van structurele krapte op de arbeidsmarkt en gewezen op de beperkte beschikbaarheid van de fysieke ruimte. Waar het gaat om de fysieke ruimte geeft de Afdeling bijvoorbeeld aan dat het van belang is om oplossingen te bedenken die het beslag op de ruimte kunnen beperken, wat soms zal vragen om creatieve oplossingen, en dat het verder zaak is om bewoners in de omgeving zoveel mogelijk te betrekken. Deze verschillende factoren maken dat keuzes moeten worden gemaakt over waar en hoe mensen, middelen en ruimte worden ingezet, aldus de Afdeling. De Afdeling adviseert daarom hierop in te spelen in het klimaat- en energiebeleid.
De Afdeling maakt naar onze mening niet geheel duidelijk waarin volgens haar de lacunes in de conceptnota lagen met betrekking tot schaarsteproblematiek. In de reactie van het kabinet wordt benadrukt dat ruimte, middelen en mensen ook als integraal thema wordt gezien. Uit de definitieve Klimaat- en Energienota 2025 komt naar voren dat het kabinet op zowel de thema’s ruimte als arbeidsmarktkrapte concreet beleid heeft ingevoerd zoals het Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat en het Actieplan Groene en Digitale Banen.
De Afdeling wees al in haar beschouwing over het ontwerp-Klimaatplan 2025-2035 en het advies over de concept-Miljoenennota 2026 op het belang van het baseren van klimaatbeleid op een sociaaleconomische structuuranalyse, met een nadruk op de ruimtelijke dimensies van het klimaatbeleid. Ook nu benadrukt de Afdeling dat het belangrijk is om een sociaaleconomische structuuranalyse uit te voeren, aangezien nu geen helder onderzoek ten grondslag ligt aan gemaakte keuzes en veronderstelde effecten van de plannen voor de industrie van het kabinet. De Afdeling geeft als voorbeeld de keuze van het kabinet voor de bouw van twee nieuwe kerncentrales, zonder dat die ontwikkeling in het bredere perspectief van de verslechterde marktomstandigheden voor wind op zee en de achterblijvende vraag naar elektriciteit wordt geplaatst. Ook mist de Afdeling een toelichting over hoe de door het kabinet verwachte grotere rol voor import van waterstofrijke energiedragers en halffabricaten moet worden gezien in relatie tot het voor het kabinet belangrijke streven naar energie-onafhankelijkheid.
Het kabinet is beknopt in haar reactie en lijkt het advies van de Afdeling niet te hebben meegenomen in de definitieve Klimaat- en Energienota 2025. Er is een structuuranalyse ter voorbereiding van de Miljoenennota 2026 opgesteld, maar deze was niet expliciet op verduurzaming of energie-onafhankelijkheid gericht. Het kabinet geeft verder niet aan waarom voor het opstellen van deze Klimaat- en Energienota 2025 is gekozen om geen sociaaleconomische structuuranalyse op te stellen, ondanks verschillende adviezen van de Afdeling.
Een van de ‘horizontale thema’s’ van de Klimaat- en Energienota 2025 (thema’s die volgens het kabinet verschillende sectoren en/of energieketens raken) is een rechtvaardige transitie. Hierover heeft de Afdeling in haar beschouwing bij het ontwerp-Klimaatplan 2025-2035 ook geadviseerd. Het kabinet heeft vervolgens aangekondigd indicatoren te zullen ontwikkelen voor de invulling van de verschillende rechtvaardigheidsprincipes. Daarnaast is een Rijksbrede ‘generatietoets’ aangekondigd. Tegen deze achtergrond valt het de Afdeling op dat klimaatrechtvaardigheid weinig aandacht krijgt in de conceptnota. De stand van zaken over de aangekondigde indicatoren voor de rechtvaardigheidsprincipes, de generatietoets en de opbrengst van inspraak en burgerparticipatie komen vrijwel niet aan bod.
Ook het thema gedragsverandering en de bijpassende beleidsmix die daarvoor nodig is, komen in de conceptnota nauwelijks aan bod. Dat is opvallend, omdat het thema in het Klimaatplan 2025-2035 een belangrijke rol speelt.
In de reactie op het advies van de Afdeling stelt het kabinet dat er met betrekking tot klimaatrechtvaardigheid de nodige stappen zijn gezet sinds het ontwerp-Klimaatplan 2025. Toch blijkt uit de behandeling van Rechtvaardige transitie in de definitieve Klimaat- en Energienota 2025 dat veel aspecten nog in de onderzoekende fase zijn. Met betrekking tot de distributie van de kosten van de transitie wordt onderzocht hoe meer transparantie kan worden verschaft over de verdeling hiervan in beleid en ook de in het ontwerp-Klimaatplan 2025-2035 genoemde indicatoren voor klimaatrechtvaardigheid moeten verder geoperationaliseerd en geconcretiseerd worden. De generatietoets wordt in de definitieve Klimaat- en Energienota 2025 niet vermeld. Wel zijn concretere maatregelen, onder andere in Europees verband, ter bestrijding van energie- en vervoersarmoede opgenomen in de nota. De voorstellen van de Afdeling over gedragsverandering, bijvoorbeeld maatregelen om vleesconsumptie te verminderen, heeft het kabinet niet meegenomen in de definitieve Klimaat- en Energienota 2025.
Over het ontwerp-Klimaatplan 2025-2035 was de Afdeling in maart 2025 kritisch. In een eerder blogbericht gingen wij nader in op het advies van de Afdeling en het Klimaatplan 2025-2035. Wij concludeerden destijds dat ondanks adviezen van de Afdeling, het klimaatbeleid voor een groot deel open werd gelaten en sloten af met de hoop dat de klimaatnota meer duidelijkheid zou verschaffen.
In de Klimaat- en Energienota 2025 heeft het kabinet verantwoording afgelegd over het gevoerde klimaat- en energiebeleid en over de voortgang die het afgelopen jaar is geboekt. Daarnaast heeft het kabinet een aantal plannen in de Klimaat- en Energienota 2025 (neerwaarts) bijgesteld, aangezien deze plannen niet uitvoerbaar bleken of niet haalbaar in het gewenste tempo (zie de Kamerbrief betreft Uitvoering Pakket voor Groene Groei). Het kabinet gaat echter niet uitgebreid in op wat dit betekent voor het behalen van de klimaatdoelen en de betaalbaarheid van de transitieopgave, terwijl de Afdeling onder meer benadrukt dat temporiseren niet past bij de noodzaak van het “nú voeren van niet vrijblijvend, consistent en voorspelbaar klimaatbeleid”.
Wij merken verder op dat het kabinet sinds 3 juni 2025 demissionair is en dat het Klimaatplan 2025-2035 door de Tweede Kamer op de lijst van controversiële onderwerpen is geplaatst. Dit betekent dat het Klimaatplan voor deze periode nog niet is vastgesteld, en daardoor houvast voor het concrete beleid ontbreekt. Voor bedrijven, burgers en andere betrokkenen bij de klimaattransitie blijft het echter essentieel dat het kabinet de oproep van de Afdeling ter harte neemt voor niet vrijblijvend, stabiel, consistent en voorspelbaar klimaatbeleid. Alleen zo kan Nederland de klimaatdoelen voor 2030 en 2050 realiseren en zekerheid bieden aan bedrijven.
