Afdeling laat rechtsgevolgen inpassingsplan en omgevingsvergunningen voor Porthos-project in stand: weliswaar geldt niet de partiële bouwvrijstelling maar ecologisch onderzoek biedt een voldoende basis

De Afdeling oordeelt dat de Minister van Economische Zaken en Klimaat en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de besluiten weliswaar ten onrechte hebben gebaseerd op (de generieke beoordeling die ten grondslag is gelegd aan) de zogenoemde partiële bouwvrijstelling van art. 2.9a Wet natuurbescherming (“Wnb”) en art. 2.5 Besluit natuurbescherming (“Bnb”), maar aan de hand van ecologisch onderzoek toereikend hebben onderbouwd dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de berekende toename van de stikstofdepositie in de bouw- en gebruiksfase van het Porthos-project significante gevolgen zal hebben voor de acht omliggende stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden. Om die reden kan een passende beoordeling op basis van de Wnb achterwege blijven en is voor de vergunde activiteiten geen natuurvergunning nodig.

Eerder had de Afdeling in een tussenuitspraak (van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159) overwogen dat het inpassingsplan voorziet in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling en daarom als een ‘plan’ als bedoeld in art. 2.7, eerste lid, Wnb moet worden aangemerkt. Een dergelijk plan moet volgens de Afdeling in beginsel passend worden beoordeeld, indien dat plan significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. In diezelfde tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de verleende omgevingsvergunningen betrekking hebben op een ‘project’ in de zin van art. 2.7, tweede lid, Wnb, waarvoor een vergunningplicht geldt als dat project afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Ook kwam de Afdeling in de tussenuitspraak tot het oordeel dat de in de Wnb en Bnb opgenomen bouwvrijstelling onvoldoende basis vormt om te concluderen dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het Porthos-project geen significante gevolgen zal hebben voor Natura 2000-gebieden. Om dit laatste vast te stellen dient ecologisch onderzoek te worden uitgevoerd. Als een plan ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied (dat zijn natuurwaarden waarvoor de kritische depositiewaarden (“KDW”) worden overschreden), moeten de gevolgen van die toename vóór de vaststelling van het plan worden onderzocht. Als uit deze voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, moet aan de hand van een passende beoordeling inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied zal aantasten.

Na toepassing van de bestuurlijke lus is vervolgens in de zaak van 16 augustus 2023 tussen partijen onder meer in geschil of (i) het überhaupt mogelijk is om op grond van objectieve gegevens uit te sluiten dat een project significante gevolgen kan hebben, als een plan of project leidt tot een toename van stikstofdepositie op natuurwaarden in Natura 2000-gebieden waarvoor al jarenlang de KDW worden overschreden, en (ii) de ministers in dit geval konden volstaan met een voortoets (zonder een op basis daarvan op te stellen passende beoordeling).

De Afdeling beantwoordt de eerste vraag bevestigend. Volgens de Afdeling betekent de enkele toename van de stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden nog niet dat niet kan worden volstaan met een voortoets en een passende beoordeling zonder meer noodzakelijk is (vgl. de Afdelingsuitspraken van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110, 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1214, en 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3093). Bij een overschrijding van de KDW staat namelijk niet al bij voorbaat of steeds vast dat significante gevolgen kunnen optreden. Of een plan of project significante gevolgen kan hebben voor de KDW moet immers per plan of project worden beoordeeld in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied en in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het betrokken Natura 2000-gebied (vgl. het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17, (PAS-uitspraak), ECLI:EU:C:2018:882).

Voor wat betreft de vraag of het uitgevoerde ecologische onderzoek als een voortoets of als een passende beoordeling moet worden aangemerkt, stelt de Afdeling voorop dat de inhoud van een rapport (of van verschillende documenten samen) daarvoor beslissend is (vgl. de Afdelingsuitspraken van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:927, en 6 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1297). Bij een voortoets is het relevante criterium of significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de ministers in dit geval aan de bestreden besluiten een voortoets ten grondslag gelegd, waaruit genoegzaam blijkt dat significante effecten op Natura 2000-gebieden als gevolg van de aanleg van het Porthos-project op voorhand op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten. De Afdeling concludeert dat de ministers zich daarom terecht op het standpunt hebben gesteld dat voor het inpassingsplan geen passende beoordeling hoeft te worden gemaakt en dat de aanvragen voor de omgevingsvergunningen geen betrekking hebben op een project waarvoor een vergunning als bedoeld in art. 2.7, tweede lid, Wnb nodig is.