Bemesten en intern salderen: hoe zit het nu écht?

Belangrijkste gevolgen voor de (bouw)praktijk

Als een (nieuw) project leidt tot het stoppen met bemesten van landbouwgronden, dan mogen de positieve gevolgen daarvan nog steeds worden betrokken bij de stikstofonderbouwing voor het project. Dat mag echter niet op dezelfde wijze als vóór 18 december 2024.

Er is voortaan een natuurtoestemming nodig voor projecten die zijn gebaseerd op het principe van intern salderen met bemesten. Die natuurtoestemming moet in overeenstemming zijn met de voorwaarden van ‘zekerheid’, ‘finaliteit’ en ‘additionaliteit’.

Volgens de voorwaarde van ‘additionaliteit’ is salderen alleen toegestaan, als de positieve stikstofgevolgen niet al nodig zijn als natuurmaatregel voor het behoud en herstel van de natuur. Door deze voorwaarde is intern salderen met bemesten slechts mogelijk, zolang (landelijk) voldoende andere natuurmaatregelen worden genomen.

Hieronder zijn de gevolgen van de uitspraak verder uitgewerkt.

Waarom is voortaan een natuurtoestemming nodig voor intern salderen met bemesten?

Een natuurtoestemming (officieel: omgevingsvergunning voor de ‘Natura 2000-activiteit’) is nodig voor projecten die mogelijk schadelijke gevolgen kunnen hebben voor een Europees beschermd natuurgebied (een zogeheten ‘Natura 2000-gebied’). Dit is geregeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet. Bij de vraag of een natuurtoestemming nodig is, mag alleen worden gekeken naar de gevolgen van het project op zichzelf (nieuw of na wijziging), inclusief de positieve stikstofgevolgen van ‘standaardonderdelen’ van dat project.

Een standaardonderdeel is een kenmerk in het ontwerp van een project, dat verplicht is voor alle projecten van dezelfde soort. Denk hierbij aan gasloos bouwen. Dat is op grond van wetgeving een standaardonderdeel voor ieder bouwproject. Omdat het stoppen met bemesten geen standaardonderdeel is van een nieuw project, mogen de positieve gevolgen daarvan niet worden betrokken bij de beantwoording van de vraag of een natuurtoestemming is vereist. De positieve stikstofgevolgen van het stoppen met bemesten mogen dus niet worden betrokken in een ‘voortoets’.

Op welke wijze mag intern salderen met bemesten worden betrokken bij een natuurtoestemming?

Intern salderen kan (als een ‘mitigerende maatregel’) worden ingezet bij de beantwoording van de vraag of een natuurtoestemming op basis van een passende beoordeling kan worden verleend. Een mitigerende maatregel is een maatregel die de negatieve natuurgevolgen van het project beperkt of wegneemt.

Intern salderen mag alleen als een mitigerende maatregel worden ingezet, als is voldaan aan de volgende voorwaarden:

1. Er moet een referentiesituatie aanwezig zijn, die kan worden ontleend aan een toestemming op de referentiedatum. De referentiedatum is het moment waarop de Europeesrechtelijke projecttoets van toepassing is geworden voor het betrokken Natura 2000-gebied. Voor bemesten is doorgaans geen milieu- of natuurtoestemming nodig en dus vaak ook niet aanwezig. Daarom moet worden bezien of een toestemming kan worden ontleend aan ‘algemene regels’, zoals een bestemmingsplan.

Uitleg voor de praktijk: Aangetoond moet worden dat het bemesten van de gronden (i) sinds de relevante referentiedatum planologisch is toegestaan (al dan niet op basis van het planologisch overgangsrecht) én (ii) de gronden voor de referentiedatum feitelijk werden bemest. Dit laatste wordt als vaststaand aangenomen, als de gronden op de referentiedatum als landbouwgrond in gebruik waren.

2. Er is geen sprake van het ‘structureel niet meer in gebruik zijn’ van de gronden als landbouwgrond. Het is niet vereist dat het bemesten feitelijk nog steeds plaatsvindt, maar het bemesten mag ook niet structureel zijn beëindigd. Als peilmoment geldt (i) de aanvraag voor een natuurvergunning, (ii) de overeenkomst over de overname van de stikstofruimte voor bemesten of (iii) een ander objectief bepaalbaar moment.

Uitleg voor de praktijk: De aanvrager om de natuurtoestemming voor het project moet verifiëren dat het gebruik als landbouwgrond niet structureel is beëindigd. Zo nodig, levert diegene bewijs aan over het feitelijk gebruik van de gronden. N.B. Deze voorwaarde vormt geen drempel voor intern salderen, wanneer de gronden weliswaar structureel niet meer in gebruik zijn als landbouwgrond, maar zonder nieuwe natuurtoestemming opnieuw in gebruik kunnen worden genomen als landbouwgrond. Die situatie zal zich in de praktijk niet snel voordoen.

3. Het intern salderen moet in overeenstemming zijn met de voorwaarden die gelden voor de inzet van mitigerende maatregelen. Het gaat om de voorwaarden van ‘zekerheid’, ‘finaliteit’ en ‘additionaliteit’. Dit betekent allereerst dat het bemesten moet zijn beëindigd als het project start met het veroorzaken van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. Dat moet zijn geborgd (ook om een dubbele inzet van emissies te voorkomen). Hiernaast mogen de positieve stikstofgevolgen niet al nodig zijn als instandhoudings- of passende maatregel.

Uitleg voor de praktijk:

• Zekerheid: de aanvrager om de natuurtoestemming moet een verschilberekening delen met het bevoegd gezag (met toepassing van AERIUS-calculator), waaruit volgt dat het project na intern salderen niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. Deze verschilberekening moet deel uitmaken van een passende beoordeling.
• Finaliteit: Het verschilt per geval hoe het stoppen met bemesten moet zijn geborgd. Er moet in ieder geval een privaatrechtelijke overeenkomst zijn tussen de initiatiefnemer van het project en de derde die de landbouwgronden gebruikt. In de overeenkomst moeten afspraken zijn gemaakt over het beëindigen van het bemesten dat voor intern salderen wordt ingezet.
• Additionaliteit: de aanvrager om een natuurtoestemming moet aantonen dat voldoende andere natuurmaatregelen worden getroffen, om zo te laten zien dat de stikstofruimte die met het intern salderen wordt ingezet niet al nodig is als instandhoudings- of passende maatregel voor het behoud en/of herstel van Natura 2000-gebieden. Daarbij kan worden gewezen op een (landelijk) plan, programma of pakket van natuurmaatregelen.

Wat is de omvang van het intern salderen?

Als uitgangspunt geldt dat de omvang voor intern salderen wordt bepaald door wat is toegestaan (en niet door wat feitelijk plaatsvindt). Zolang de gronden structureel in gebruik zijn als landbouwgrond, dan wel weer in gebruik kunnen worden genomen als landbouwgrond zonder nieuwe natuurtoestemming, mag worden uitgegaan van de hoogste stikstofgebruiksnorm voor het gewas dat planologisch mag worden geteeld. Let op: Dit kan veranderen wanneer het provinciebestuur beleid (her)introduceert over de inzet van stikstofemissies die feitelijk niet meer plaatsvinden.

Afsluitend

Kort gezegd, is de uitspraak (gematigd) positief voor de (bouw)praktijk. Uit de uitspraak blijkt namelijk dat het nog steeds mogelijk is om intern te salderen met bemesten. Tegelijkertijd volgt uit de uitspraak dat intern salderen met bemesten minder eenvoudig is geworden (in vergelijking tot het beoordelingskader dat gold vóór 18 december 2024). Dit komt vooral door de toepassing van het additionaliteitsvereiste – de eis dat een mitigerende maatregel niet al nodig moet zijn voor het natuurbehoud- en/of herstel. Als gevolg daarvan is intern salderen met bemesten toegestaan, zolang (landelijk) voldoende andere natuurmaatregelen worden genomen.

De uitspraak geeft geen antwoord op alle stikstofvragen van de (bouw)praktijk sinds de Rendac-uitspraak. Het is nog steeds onduidelijk hoe intern salderen bij plannen – zoals omgevingsplanwijzigingen – werkt. Hiernaast verduidelijkt de Afdeling niet of het alleen mogelijk is om stikstofruimte door het stoppen met bemesten in te zetten voor een project op dezelfde locatie (‘intern salderen’), of ook op een andere locatie (‘extern salderen’). Nadere rechtspraak zal dit moeten uitwijzen.