Een Natura 2000-beheermaatregel: wat is dat?

Wat speelde er in deze zaak?

De Oostvaardersplassen is een Natura 2000-gebied in de provincie Flevoland, bestaande uit een moerasdeel (grenzend aan het Markermeer) en een grazige randzone. Het gebied heeft een belangrijke functie voor verschillende vogelsoorten. In totaal zijn er 31 Vogelrichtlijnsoorten met een instandhoudingsdoel voor dit Natura 2000-gebied. Staatsbosbeheer is eigenaar van het Oostvaardersplassengebied en voert daar het beheer uit.

Deze zaak gaat over een tweetal maatregelen die Staatsbosbeheer in de Oostvaardersplassen wil treffen: de aanleg van een inundatiezone in het deelgebied Beemdlanden en de aanleg van vijf poelen in het deelgebied Spoorzone (tezamen: de vernattingsmaatregelen). Staatsbosbeheer heeft het college van Gedeputeerde Staten van Flevoland (het college) verzocht een natuurvergunning te verlenen voor de uitvoering van de vernattingsmaatregelen. Het college is van mening dat voor de vernattingsmaatregelen geen vergunningplicht in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) geldt en heeft de aanvraag afgewezen. Dat betreft een zogeheten ‘positieve weigering’. De vernattingsmaatregelen houden direct verband met of zijn nodig voor het beheer van het gebied, omdat de maatregelen worden getroffen ten behoeve van de voor het Natura 2000-gebied Oostvaardersplassen aangewezen vogelsoorten, zoals de lepelaar, dodaars en porseleinhoen. Reeds hierom zijn de vernattingsmaatregelen volgens het college niet vergunningplichtig. Daarbij komt dat uit de opgestelde voortoets volgt dat significante gevolgen vanwege de vernattingsmaatregelen op voorhand uit te sluiten zijn. Ook daarom geldt er volgens het college geen vergunningplicht.

Twee stichtingen stelden beroep in tegen de positieve weigering. Volgens de stichtingen zijn de vernattingsmaatregelen wel degelijk vergunningplichtig en zou een natuurvergunning niet kunnen worden verleend, omdat de maatregelen significante gevolgen zouden hebben voor de brandgans en de grauwe gans. Op 24 juni 2022 deed de rechtbank Midden-Nederland uitspraak op het beroep van de stichtingen (ECLI:NL:RBMNE:2022:2436). Volgens de rechtbank worden de vernattingsmaatregelen getroffen met het oog op de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied; de maatregelen zijn immers gericht op het verbeteren van de voedselvoorziening en/of het leefgebied van de aangewezen vogelsoorten. Er geldt daarom geen vergunningplicht voor de maatregelen. Het beroep van de stichtingen is ongegrond.

De stichtingen konden zich niet vinden in deze uitspraak en stelden hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).

Het oordeel van de Afdeling

De Afdeling begint haar uitspraak van 14 mei 2025 met een samenvatting van het kader voor de beoordeling of een activiteit kwalificeert als een beheermaatregel. De Afdeling overweegt dat het bevoegd gezag moet vaststellen:

1. wat het project of de activiteit inhoudt,
2. of het project dan wel de activiteit daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van de instandhoudingsdoelen van een gebied, en
3. of dit ook het hoofddoel is van het project of de activiteit.

Het bevoegd gezag mag het project of de activiteit alleen kwalificeren als beheermaatregel als de vragen b en c bevestigend beantwoord kunnen worden.

Daarbij zijn volgens de Afdeling de volgende vier aandachtspunten van belang:

1. Dat een project of activiteit in een beheerplan voor een Natura 2000-gebied is opgenomen is geen voorwaarde of vereiste om deze te mogen aanmerken als beheermaatregel.
2. Het is geen vereiste dat het project of activiteit alle instandhoudingsdoelen van het gebied behaalt of daaraan bijdraagt. De gevolgen van de maatregel moeten wel worden beoordeeld in samenhang met de instandhoudingsdoelen van het gebied.
3. Het enkele feit dat een project of activiteit significante negatieve gevolgen kan hebben voor een of meer aangewezen habitattypen of habitatsoorten is niet doorslaggevend voor de vraag of deze een beheermaatregel kan zijn.
4. Uitsluitend de onderdelen van het project of de activiteit die verband houden met de instandhoudingsdoelen of hiervoor nodig zijn, zijn uitgezonderd van de vergunningplicht (dat wil zeggen: tellen als beheermaatregel).

Hieronder lichten wij de uitspraak van de Afdeling nader toe, waarin ook de toepassing van bovengenoemde aandachtspunten in deze zaak aan de orde komt.

De rol van het Natura 2000-beheerplan (aandachtspunt 1)

Artikel 2.3 van de Wnb bevat de verplichting om voor ieder Natura 2000-gebied een beheerplan vast te stellen (zie thans artikel 3.8, derde lid, van de Omgevingswet). In het beheerplan wordt onder meer een beschrijving gegeven van de nodige instandhoudings- en passende maatregelen zoals bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Uit de Wnb volgt niet dat het beheerplan het enige document is dat beschrijft welke maatregelen moeten worden getroffen om de instandhoudingsdoelen te bereiken. Evenmin volgt dit uit de Europese rechtspraak waar de stichtingen naar verwijzen. De Afdeling komt gelet hierop tot het oordeel dat het geen voorwaarde of vereiste is dat een project of activiteit is opgenomen in het beheerplan voor een Natura 2000-gebied, om deze aan te mogen als beheermaatregel.

De stichtingen stellen dat de maatregelen in het beheerplan volstaan om de instandhoudingsdoelen van de Oostvaardersplassen te bereiken, waardoor andere maatregelen geen beheermaatregel kunnen zijn. Dit betoog slaagt niet. De Afdeling overweegt dat er omstandigheden of inzichten zijn of kunnen ontstaan die maken dat – los van het beheerplan – andere of aanvullende beheermaatregelen genomen moeten worden.

Bovenstaande betekent overigens niet dat een beheerplan helemaal geen betekenis heeft bij de beantwoording van de vraag of een activiteit een beheermaatregel is. Het beheerplan kan namelijk relevante informatie bevatten over de instandhoudingsdoelen en andere maatregelen die binnen het Natura 2000-gebied worden genomen.

De positieve en negatieve gevolgen van de activiteit op de instandhoudingsdoelen (aandachtspunten 2 en 3)

Het college heeft beoordelingsruimte bij de invulling van het criterium “direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het Natura 2000-gebied” en daarmee bij de vraag of een maatregel daadwerkelijk verband houdt met de instandhoudingsdoelen. De Afdeling benadrukt dat deze beoordelingsruimte niet onbegrensd is, omdat het college moet betrekken wat het daadwerkelijke doel is van de maatregel en wat de feitelijke gevolgen van de maatregel zijn voor de instandhoudingsdoelen. Vervolgens kan de bestuursrechter toetsen of het college de maatregel daadwerkelijk als beheermaatregel heeft kunnen aanmerken.

De Afdeling overweegt dat een maatregel niet alleen een beheermaatregel kan zijn als deze is gericht op het behalen van of bijdragen aan alle instandhoudingsdoelen van een Natura 2000-gebied. De gevolgen van de maatregel voor alle instandhoudingdoelen zijn echter wel relevant voor de vraag of sprake is van een beheermaatregel, óók die voor andere soorten dan de soorten waarvoor de maatregel wordt genomen. Om dit te kunnen beoordelen zal in de praktijk een ecologische beoordeling moeten worden opgesteld. Wij merken op dat de Afdeling in deze overweging lijkt af te wijken van het oordeel van de rechtbank in eerste aanleg (zie met name r.o. 19). De rechtbank heeft enkel relevant geacht welke positieve gevolgen de activiteit heeft voor de soorten waarvoor de activiteit wordt uitgevoerd, niet wat de eventueel negatieve gevolgen zijn voor de andere soorten.

Indien uit de ecologische beoordeling van de maatregel volgt dat er significante gevolgen zijn voor het Natura 2000-gebied, dan is dit – zo overweegt de Afdeling – niet doorslaggevend voor de beoordeling of de maatregel als beheermaatregel kan worden aangemerkt. Uit de tekst van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn) volgt dat de vraag naar de significante gevolgen pas aan de orde komt als een plan of project geen direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied. Een beheermaatregel hoeft niet passend te worden beoordeeld. Als de mogelijkheid van significante gevolgen voor instandhoudingsdoelen wel zou bepalen of een maatregel een beheermaatregel is, dan zou de uitzondering voor beheermaatregelen op de plicht om een passende beoordeling te maken, “zinledig” worden. De stichtingen hebben dan ook zonder succes betoogd dat gelet op het feit dat – volgens hen – uit de voortoets blijkt dat de vernattingsmaatregelen significante negatieve effecten hebben voor de brandgans en de grauwe gans, de vernattingsmaatregelen geen beheermaatregelen kunnen zijn.

Het primaire doel van de beheermaatregel (aandachtspunt 4)

De Afdeling overweegt dat alleen activiteiten waarvan het primaire doel is het beheer van het Natura 2000-gebied, kunnen worden aangemerkt als beheermaatregel. Dat neemt volgens de Afdeling echter niet weg dat de maatregelen tegelijk en secundair een ander doel mogen dienen. De stichtingen betogen dat de vernattingsmaatregelen voortvloeien uit het Beleidskader Beheer Oostvaardersplassen (het beleidskader) en hoofdzakelijk een recreatief doel dienen. De Afdeling ziet aanleiding om na te gaan wat het hoofddoel van de vernattingsmaatregelen is.

De vernattingsmaatregelen zijn onderdeel van een beleidskader dat aanbevelingen doet op tal van terreinen zoals landschap, natuur en recreatie. Dat betekent volgens de Afdeling niet dat de vernattingsmaatregelen worden genomen met het oog op de bevordering van recreatie. Voor onder meer de aanbevelingen in het beleidskader over recreatie zijn juist afzonderlijke besluiten genomen. Die besluiten zijn niet aan de orde in deze zaak. Het college heeft de aanleg van de inundatiezone in de Beemdlanden en de vijf poelen in Spoorzone aangemerkt als beheermaatregelen, omdat ze worden getroffen met het oog op de instandhoudingsdoelen. Dat de vernattingsmaatregelen ook een recreatieve waarde hebben vanwege de verbetering van de landschappelijke beleving, doet geen afbreuk aan het feit dat de maatregelen primair voor het beheer worden genomen, aldus de Afdeling.

Al met al heeft het college voldoende onderbouwd dat de vernattingsmaatregelen zijn gericht op de instandhoudingsdoelen van de Oostvaardersplassen. Daarbij heeft het college de gevolgen van de maatregel voor alle instandhoudingsdoelen in acht genomen. De Afdeling komt tot de slotsom dat het college de vernattingsmaatregelen terecht als beheermaatregelen heeft aangemerkt.

Relevantie voor de praktijk

Deze uitspraak biedt belangrijke handvatten voor de praktijk voor de beantwoording van de vraag of een activiteit direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, bijvoorbeeld ten aanzien van de rol van het Natura 2000-beheerplan. Wat ons betreft is de interessantste overweging van de Afdeling echter dat het bevoegd gezag de gevolgen van de activiteit op alle instandhoudingsdoelen moet betrekken. Wij vragen ons af in hoeverre het bevoegd gezag een activiteit met significante gevolgen voor (meerdere) instandhoudingsdoelen daadwerkelijk kan aanmerken als beheermaatregel. Zal de conclusie dan al snel zijn dat het bevoegd gezag daarmee “de grenzen van zijn beoordelingsruimte” overschrijdt? Ongetwijfeld zal in toekomstige rechtspraak worden verkend waar die grenzen precies liggen.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2198.