Ons land staat de komende jaren voor de enorme opgave de klimaatdoelen en de afspraken uit het klimaatakkoord te behalen. Hiervoor zal ook onze warmtevoorziening vrijwel helemaal CO2-neutraal moeten worden. Met het wetsvoorstel beoogt de wetgever de groei en verduurzaming van collectieve warmtevoorzieningen te faciliteren. De fundering van het wetsvoorstel bestaat uit vier thema’s, namelijk: i) marktordening, ii) tariefregulering, iii) verduurzaming, en iv) leveringszekerheid.
De wetgever acht nieuwe spelregels nodig over welke partijen onder welke voorwaarden op de collectieve warmtemarkt actief mogen zijn of mogen toetreden, en welke rechten en plichten verbruikers hebben. Hieraan liggen twee belangrijke uitgangspunten ten grondslag.
Aan de ene kant voorziet de wetgever een regierol voor gemeenten bij de transitie naar een duurzame warmtevoorziening. De ervaring leert echter dat gemeenten op basis van de huidige warmtewetgeving onvoldoende sturingsmogelijkheden hebben om de ontwikkeling en verduurzaming van collectieve warmtesystemen te bevorderen met inachtneming van publieke belangen (betrouwbaarheid, betaalbaarheid en duurzaamheid). Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit een recente procedure aangespannen tegen het warmteplan Sluisbuurt in Amsterdam (ECLI:NL:RBAMS:2020:2413; zie ons artikel ‘Bestuursrechter vernietigt warmteplan, afbakening gelijkwaardigheid onrechtmatig’). In die zaak overwoog de rechtbank dat de gemeenteraad de wettelijke gelijkwaardigheidsbepaling (artikel 1.3 Bouwbesluit 2012) niet verder mocht afbakenen in het warmteplan.
Aan de andere kant signaleert de wetgever dat warmtebedrijven worden geconfronteerd met toenemende verwachtingen om te investeren in collectieve warmtesystemen, terwijl de investeringscondities verre van optimaal zijn. Zo bestaat er onder warmtebedrijven te veel onzekerheid over de vraag- en aanbodontwikkeling voor collectieve warmte op de lange termijn. Dit komt onder meer doordat het realiseren van nieuwe aansluitingen vaak anders (trager) loopt dan voorzien, en de ontwikkeling van nieuwe (duurzame) warmtebronnen in de praktijk weerbarstig is. Het spreekt voor zich dat onzekerheid over de vraag of warmtebedrijven hun kosten kunnen terugverdienen de groei van collectieve warmtesystemen eveneens in de weg staat.
Door de warmtemarkt opnieuw te ordenen, tracht de wetgever gemeenten voldoende mogelijkheden te geven de regie te voeren en warmtebedrijven meer zekerheid te bieden over hun inkomsten. Grofweg ziet de voorgestelde rolverdeling er als volgt uit:
De gemeente stelt een gebied vast (het warmtekavel) waarin zij collectieve warmte overweegt (artikel 2.1, eerste lid). De omvang van het gebied moet dusdanig zijn dat er voldoende duurzame warmtebronnen en technisch-economische mogelijkheden zijn om een zelfstandig, duurzaam, betaalbaar en betrouwbaar collectief warmtesysteem te exploiteren. Hiervoor wordt een toetsingskader opgenomen in de Warmtewet 2. Eventueel kunnen verschillende gemeenten ook samen een warmtekavel vaststellen.
De provincie toetst of de omvang van de warmtekavels voldoet aan het toetsingskader in de Warmtewet 2 (artikel 2.1, vierde tot en met zevende lid). Eventueel kan zij de gemeente opdracht geven de omvang te wijzigen.
De gemeente wijst een warmtebedrijf aan dat integraal verantwoordelijk is voor de aanleg en exploitatie van een collectief warmtesysteem binnen het vastgestelde kavel (artikel 2.3, eerste lid). De aanwijsprocedure moet transparant, non-discriminatoir en goed onderbouwd zijn, en wordt opengesteld voor zowel publieke als private warmtebedrijven. Bij de aanvraag voor een aanwijzing dient het warmtebedrijf onder meer kenbaar te maken hoe het verwacht het collectieve warmtesysteem aan te leggen, te exploiteren en te verduurzamen (artikel 2.3, vierde lid, onder c). Ook dient het warmtebedrijf een aantal documenten van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) te overleggen waaruit blijkt dat het voldoende geschikt mag worden geacht om aangewezen te worden (artikel 2.3, tweede en vierde lid, onder a en b). De daadwerkelijke aanwijzing geldt voor minimaal 20 en maximaal 30 jaar.
Met de aanwijzing wordt het warmtebedrijf niet alleen verantwoordelijk voor de aanleg en exploitatie van een collectief warmtesysteem (artikel 2.8), maar het krijgt in beginsel ook een exclusief recht om binnen het betreffende warmtekavel warmte te transporteren en te leveren (artikel 2.2). Hierdoor wordt het aangewezen warmtebedrijf in staat gesteld investeringen terug te verdienen. Het aangewezen warmtebedrijf is verplicht verbruikers binnen het warmtekavel aan te sluiten, tenzij verbruikers te kennen geven dat zij dat niet willen (verbruikers hebben een opt-out mogelijkheid).
Om misbruik van de monopoliepositie van warmtebedrijven te voorkomen, voorziet de huidige Warmtewet in tariefregulering. Er geldt een maximumprijs van collectieve warmte die gebaseerd is op de gasprijs, op basis van het zogenoemde niet-meer-dan-anders-principe (NMDA). Kort gezegd houdt het NMDA-principe in dat verbruikers van collectieve warmte gemiddeld genomen niet méér betalen dan gasverbruikers.
De huidige tariefregulering op basis van de gasreferentie staat al enige tijd onder druk (zie ook ons artikel ‘Tarieven Warmtewet’). Zo signaleert de wetgever dat warmtebedrijven extra grote investeringsrisico’s lopen doordat het maximum warmtetarief geen feitelijke weerspiegeling vormt van de kosten die warmtebedrijven daadwerkelijk maken bij de levering van warmte. Dat terwijl de rendementen van warmtebedrijven de afgelopen jaren over de hele linie gezien relatief laag zijn geweest. Bovendien ervaren verbruikers de huidige wijze van tariefstelling, op basis van de gasreferentie, als weinig transparant. Dit leidt tot een (sterk) verminderd publiek draagvlak voor collectieve warmtelevering.
Met het wetsvoorstel wordt een ‘kostengebaseerde’ tariefsystematiek ingevoerd [2]. Die moet enerzijds waarborgen dat verbruikers de zekerheid hebben dat zij niet meer betalen dan nodig is en anderzijds dat warmtebedrijven de zekerheid hebben dat zij hun kosten inclusief redelijk rendement redelijkerwijs kunnen terugverdienen. De voorgestelde systematiek wordt niet in één keer ingevoerd, maar in fasen:
Fase 0: De fase voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Warmtewet 2 benut de ACM om gedetailleerde informatie te verzamelen over de kosten van collectieve warmtesystemen.
Fase 1: Zodra de Warmtewet 2 in werking treedt, stelt de ACM maximumtarieven vast door het gasreferentietarief te verhogen of te verlagen met een correctie op basis van de (gemiddelde) kosten van collectieve warmte (artikel 7.4, tweede lid, onderdeel a). Daarbij houdt de ACM ook rekening met een redelijk rendement. De wetgever voorziet dat de correctie, afhankelijk van de informatie die beschikbaar is, steeds gerichter kan worden afgestemd op de daadwerkelijke kosten van het desbetreffende warmtesysteem. Zo kunnen in de correctie onder meer kostenverschillen tussen warmtebedrijven, type warmtesystemen en temperatuurniveaus tot uitdrukking komen (artikel 7.4, vierde lid). Op deze manier kan geleidelijk worden overgestapt van één nationaal maximumtarief naar meerdere maximumtarieven, en kan langzaam worden toegegroeid naar de tariefsystematiek in fase 2.
Fase 2: In deze fase worden de tarieven berekend op grond van een kostengebaseerd referentietarief (artikel 7.4, tweede lid, onderdeel b). Daarbij stelt de ACM de tarieven vast op basis van de onderliggende kosten van collectieve warmtesystemen. Volgens de wetgever kan de ACM bijvoorbeeld per type warmtesysteem de maximumtarieven berekenen op basis van de onderliggende kosten en kenmerken, plus een periodieke correctie voor de gemiddelde kostenontwikkeling. De gedachte is dat naarmate de ACM meer informatie verzamelt over de kosten die verbonden zijn aan verschillende type warmtesystemen, de maximumtarieven steeds dichter in de buurt komen van de onderliggende kosten van het warmtesysteem waarop verbruikers in een specifiek geval zijn aangesloten.
Fase 3: In de derde en laatste fase wordt gestreefd naar een tariefsystematiek op basis van toegestane inkomsten. De ACM bepaalt eerst een methode op basis waarvan zij de toegestane inkomsten vaststelt (artikel 7.5, eerste lid). Deze methode dient warmtebedrijven niet alleen in staat te stellen hun kosten terug te verdienen inclusief een redelijk rendement, maar ook te stimuleren kosten zo laag mogelijk te houden (artikel 7.5, tweede lid) [3]. Nadat de ACM de toegestane inkomsten heeft vastgesteld, doet het warmtebedrijf een tariefvoorstel (artikel 7.6, eerste lid). De ACM beoordeelt het tariefvoorstel en stelt op basis daarvan de maximale tarieven vast (artikel 7.6, derde lid). Uiteindelijk krijgt in deze tariefsystematiek elk afzonderlijk warmtesysteem in principe een eigen maximumtarief.
Uitgangspunt van de nieuwe wet is CO2-reductie. De komende jaren mogen collectieve warmtevoorzieningen dan ook niet meer CO2 uitstoten dan bepaalde wettelijke maximumnormen. Jaarlijks worden deze normen steeds lager, getuige het pad dat in de wet is vastgelegd voor de jaren 2022 tot en met 2030 (artikel 2.16, eerste lid). In een later stadium zullen ook normen voor de jaren 2030 tot en met 2050 worden uitgewerkt. Daarbij zal worden gestreefd naar een vrijwel CO2-neutrale warmtelevering in 2050.
Een van de manieren waarop de wetgever verwacht de gewenste CO2-reductie te kunnen bereiken is door warmtebedrijven restwarmte te laten benutten. Denk daarbij aan overtollige warmte uit datacenters of fabrieken, die normaal gesproken zou worden geloosd in lucht of water. Nieuw is dan ook dat het wetsvoorstel het gebruik van restwarmte stimuleert door warmtebedrijven het recht te geven restwarmte ‘op te halen’. Een bedrijf dat restwarmte loost dient deze om niet ter beschikking te stellen aan het warmtebedrijf voor zover die daarom heeft verzocht en indien dit feitelijk mogelijk is gemaakt door het warmtebedrijf (artikel 6.1, eerste lid). In ruil daarvoor hoeft het warmtebedrijf alleen de kosten te vergoeden die de producent van restwarmte maakt om de restwarmte ter beschikking te stellen (artikel 6.2, tweede lid).
Leveringszekerheid wordt door de wetgever ook wel de achilleshiel van collectieve warmte genoemd. Dit vanwege de sterke afhankelijkheid van (schaarse) lokale warmtebronnen, en de ernstige maatschappelijke gevolgen die kunnen optreden in geval van verstoring, aantasting of uitval van collectieve warmtesystemen.
De huidige regels voor leveringszekerheid richten zich vooral op ingrijpen bij acute noodsituaties (zie bijvoorbeeld onze Q&A over de noodprocedure bij een (dreigend) faillissement van een warmtebedrijf). De wetgever heeft deze regels nu verder uitgediept, en daarbij onder meer de verantwoordelijkheid om op treden in noodsituaties overgeheveld van de minister naar de ACM (artikelen 2.9, 2.35 en 9.5).
Verder wordt in de nieuwe wet meer aandacht besteed aan het voorkomen van acute noodsituaties. Zo moeten warmtebedrijven al bij de aanvraag voor een aanwijzing beschrijven hoe zij de leveringszekerheid denken te zullen borgen (artikel 2.3, tweede en vierde lid; meer over het aanwijzingsproces vindt u in ons artikel over de nieuwe marktordening). Zodra warmtebedrijven hun warmtesystemen exploiteren dienen zij de leveringszekerheid te monitoren, daarover te rapporteren, en voorziene problemen en risico’s ten aanzien van de leveringszekerheid op te lossen (artikel 2.13, eerste lid).
Ten slotte worden de regels voor tijdelijke onderbrekingen van de warmtelevering verder aangescherpt. Warmtebedrijven worden onder meer geprikkeld storingen zo snel mogelijk te verhelpen door de verplichting verbruikers financieel te compenseren bij ernstige storingen (artikel 2.15).
