Op 20 november 2023 trad de herziening van de Europese Richtlijn Hernieuwbare Energie (Renewable Energy Diective 2023/2412/EU) in werking (kortweg REDIII genoemd). Een van de elementen in de REDIII is de versnelling van (vergunning)procedures voor projecten voor hernieuwbare energie. Die versnelling is nodig om de haalbaarheid van de doelstellingen uit het Europese Fit-for-55-pakket te vergroten. De fikse doorlooptijden voor het verkrijgen van vergunningen voor energieprojecten zijn Europa een doorn in het oog. Reden waarom de lidstaten vanuit REDIII verplicht worden om die situatie eerst in kaart te brengen en de procedures vervolgens te versnellen. In dit artikel zet ik deze verplichtingen uit REDIII op een rij en analyseer ik de beoogde versnellingsopties.
Samengevat (en sterk versimpeld) komen de REDIII-verplichtingen voor versnelling van de energietransitie neer op drie punten:
• een gecoördineerde inventarisatie van de gebieden die nodig zijn om aan het algemene EU-streefcijfer voor hernieuwbare energie voor 2030 te voldoen (minstens 42,5%). Deze inventarisatie (ook wel ‘mapping’ genoemd) moet uiterlijk op 21 mei 2025 zijn uitgevoerd (artikel 15 ter REDIII). In zijn brief aan de Tweede Kamer van 7 juni 2024 schat de verantwoordelijke minister in dat deze doelstelling op basis van de meest recente Klimaat- en Energieverkenning (KEV) uit 2023 haalbaar is en dat hij ernaar streeft om in de buurt van dit streefcijfer uit te komen.
• het vaststellen van een of meer plannen waarin deze gebieden worden aangewezen als gebied voor de versnelde uitrol van hernieuwbare energie voor een of meer soorten hernieuwbare energiebronnen (hierna: versnellingsgebieden). Deze aanwijzing moet uiterlijk op 21 feb 2026 zijn gedaan (artikel 15 quater REDIII). Voor de plannen voor de aanwijzing van deze versnellingsgebieden gelden aanvullende eisen op het gebied van de milieubeoordeling en de passende beoordeling (artikel 15 quater, lid 2 REDIII).
• het invoeren van kortere vergunningprocedures voor hernieuwbare energieprojecten in deze versnellingsgebieden (artikel 16 bis REDIII). Op grond van deze bepaling mogen de vergunningprocedures daar niet langer duren dan twaalf maanden en voor offshoreenergie niet langer dan twee jaar. Voor andere typen energieprojecten geldt zelfs een maximale termijn van zes maanden. Onderdeel van de procedure in zo’n versnellingsgebied is dat het bevoegd gezag uiterlijk 30 dagen na ontvangst van een aanvraag voor de productie van hernieuwbare energie, laat weten of de aanvraag volledig is. De datum waarop de volledigheid wordt bevestigd geldt als het begin van de vergunningprocedure.
Deze versnellingsaanpak sluit aan op de al eerder door de Europese Raad vastgestelde Noodverordening tot vaststelling van een kader om inzet van hernieuwbare energie te versnellen (2022/2577/EU). Deze Noodverordening was aanvankelijk geldig tot 30 juni 2024, maar is recent met een jaar verlengd. Op grond van deze Noodverordening wordt een vergunning voor bijvoorbeeld de installatie van zonnepanelen met een maximaal vermogen van 50 kilowatt van rechtswege verleend als het bevoegd gezag niet binnen een maand na de aanvraag heeft geantwoord. Ook worden projecten voor de planning, bouw en exploitatie van installaties voor de productie van hernieuwbare energie aangemerkt als van een zwaarder algemeen belang dan andere projecten.
In de eerste plaats zijn gebieden met beschermde natuur in artikel 15 quater, lid 1 REDIII op voorhand uitgesloten van aanwijzing als versnellingsgebieden voor opwek, behalve als het gaat om kunstmatige en bebouwde oppervlakten binnen beschermde natuur en om doorkruising van deze gebieden als er geen redelijke alternatieven zijn. In de versnellingsgebieden kan de vergunningverlening op projectniveau worden versneld doordat de effecten op milieu en natuur al in het kader van de aanwijzing van het versnellingsgebied zijn onderzocht. Voor die aanwijzing moet (ingevolge artikel 15 quater, lid 2 REDIII) een plan-MER worden uitgevoerd voor de milieueffecten en zo mogelijk een passende beoordeling van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden. Als er – eventueel na het toepassen van de nodige mitigerende maatregelen – geen significante effecten optreden, kan het gebied worden aangewezen en kan bij de procedure voor het latere energieproject worden volstaan met een snelle screening.
Verder moeten de lidstaten bij de aanwijzing als versnellingsgebied zorgen voor inspraak van het publiek en het publieke draagvlak bevorderen door middel van directe en indirecte deelname van lokale gemeenschappen aan die projecten (artikel 15 quinquis REDIII).
Hoewel de minister in zijn brief van 7 juni 2024 een lange lijst programma’s opsomt die in de ‘mapping’ van Nederland worden meegenomen, plaatst de minister op voorhand al enkele kanttekeningen bij de praktische toepasbaarheid van de aanwijzing. Het aanwijzen van heel Nederland of meerdere versnellingsgebieden tegelijk, stuit af op het probleem dat het erg lastig is om op dat schaalniveau negatieve effecten te kunnen uitsluiten. Bovendien is de invulling van concrete initiatieven vaak nog te onzeker voor een goede beoordeling van de effecten op het milieu en/of de natuur. Ook kan het zijn dat de procedures voor bepaalde initiatieven al zijn gestart waardoor de aanwijzing als versnellingsgebied geen meerwaarde heeft, maar mogelijk juist leidt tot onrust in het gebied en daardoor tot vertraging.
Je kunt je inderdaad afvragen in hoeverre dit proces van ‘mapping’ en aanwijzing van versnellingsgebieden (met de daarbij behorende onderzoeksverplichtingen) per saldo gaat leiden tot een versnelde realisatie van concrete energieprojecten. Het zijn in elk geval allemaal redenen waarom Nederland kennelijk niet veel haast maakt met de implementatie van deze richtlijnartikelen. In de brief laat de minister de Tweede Kamer weten dat de uiterste implementatietermijn van de versnellingsmaatregelen (zijnde 1 juli 2024) niet zal worden gehaald en dat wordt gemikt op inwerkingtreding in het vierde kwartaal van 2024. Of die termijn gehaald gaat worden, is twijfelachtig, want daarvoor moet eerst de mapping zijn afgerond en tot op heden is er geen concreet implementatievoorstel ingediend.
De Noodverordening en de REDIII hebben alleen betrekking op de vergunningprocedure zelf, niet op de doorlooptijd van de rechtsbescherming. Maar het Nederlandse kabinet doet pogingen om ook die fase te versnellen. In de zomerperiode lag er een ontwerp-AMvB ter consultatie voor: het Besluit procedurele versnellingen elektriciteitsprojecten. Op basis van deze AMvB kunnen na inwerkingtreding grote elektriciteitsprojecten worden aangemerkt als projecten van ‘zwaarwegend maatschappelijk belang’, waarvoor onder andere de beroepsprocedures sneller kunnen worden afgerond.
Het gaat concreet om besluiten die zien op de aanleg, uitbreiding, onderhoud of aanpassing van een transmissie- of distributiesysteem voor elektriciteit met een spanningsniveau van 25 kilovolt of meer. Dit zijn bij uitstek de installaties die broodnodig zijn voor de bestrijding van netcongestie en waarvoor nu veelal sprake is van gemeentelijke besluitvorming. Na invoering van deze AMvB (gepland voor 1 januari 2025) geldt voor deze projecten – net als voor projecten waarop de projectprocedure van toepassing is – alleen de mogelijkheid van beroep in eerste en enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ook moet de Afdeling binnen een half jaar uitspraak doen en mogen er geen pro forma-beroepen worden ingesteld.
Dit voorstel laat zien dat ook het kabinet zich zorgen maakt over de gevolgen van de gerechtelijke stroperigheid in Nederland, als gevolg van een verhoogde instroom van zaken, personeelstekorten en de toenemende complexiteit van het omgevingsrecht. De Raad van State was in zijn advies over het concept-Besluit echter van oordeel dat niet lichtvaardig afbreuk mag worden gedaan aan het beginsel van rechtsbescherming in twee instanties. Bovendien wees de Raad van State erop dat juist vanwege de oplopende doorlooptijden zeer terughoudend moet worden omgegaan met het benoemen van categorieën die versneld moeten worden afgedaan. Het valt te hopen dat de rechterlijke macht op andere manieren wordt ondersteund bij het oplossen van deze problemen, anders zal de beoogde versnelde behandeling een papieren tijger blijven die in de praktijk niet haalbaar is/zal zijn.
