Op 9 december 2025 is het voorstel voor de Wet collectieve warmte (Wcw) aangenomen door de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel beoogt een nieuwe ordening voor productie, transport en levering van warmte, ter vervanging van de huidige Warmtewet. In eerdere blogs schreven wij al over de Wcw, recente amendementen en over warmtegemeenschappen.
De Wcw neemt als uitgangspunt dat gemeenten een warmtebedrijf voor een afgebakend gebied – de warmtekavel – aanwijzen. Dit aangewezen warmtebedrijf wordt vervolgens belast met het alleenrecht (en de plicht) om een collectieve warmtevoorziening aan te leggen en te exploiteren. In het voorstel voor de Wcw is het voorschrift opgenomen dat de meerderheid van de aandelen in een warmtebedrijf in handen moet zijn van één of meerdere publieke partijen, zoals een gemeente, een provincie of het rijk. Er rust dus een stevig publiek stempel op de (nieuwe) warmtesector.
Dat publieke stempel is in een brief van 10 oktober 2025 aan de Tweede Kamer extra benadrukt, doordat het kabinet daarin aankondigt dat direct vanaf de inwerkingtreding van de Wcw een nog op te richten dochteronderneming van Energie Beheer Nederland (EBN) als publieke (minderheids)aandeelhouder met maximaal 40% van de aandelen, naast bijvoorbeeld een gemeente, kan deelnemen in een warmtebedrijf.
Deze ontwikkeling – de beoogde rijksdeelname via EBN – geeft ons aanleiding om in dit blog de juridische implicaties van publiek aandeelhouderschap in warmtebedrijven nader te bespreken en na te gaan welke rollen marktpartijen in het warmtebedrijf, naast de publieke meerderheidsaandeelhouder, die bijvoorbeeld kan bestaan uit een combinatie van een gemeente en EBN, nog zouden kunnen spelen. Is er naast de publieke partijen nog wel plaats voor deze marktpartijen in de (nieuwe) warmtemarkt?
De Wcw vervangt de huidige Warmtewet en is onderdeel van de bredere energietransitie en het streven naar een klimaatneutraal Nederland in 2050. Met het wetsvoorstel wordt beoogd de warmtetransitie in de gebouwde omgeving te bevorderen. Dit moet gebeuren door publieke regievoering, waarbij duurzaamheid, leveringszekerheid en betaalbaarheid worden gewaarborgd.
Voordat de wet in werking kan treden moet nog een aantal stappen worden genomen. Voor een groot aantal wetsartikelen geldt dat inwerkingtreding pas kan plaatsvinden als ook het Besluit collectieve warmte (Bcw) en een ministeriele regeling zijn afgerond en in werking kunnen treden. In de brief van 10 oktober 2025 staat dat het Bcw naar verwachting eind dit jaar aan de ACM wordt voorgelegd en daarna medio 2026 aan de Raad van State. Ook schrijft de Wcw een voorhangprocedure voor bij de Tweede en Eerste Kamer over de tariefregulering voor collectieve warmtevoorzieningen en kleine collectieve warmtesystemen. Naar verwachting nemen deze stappen voor het Bcw en de ministeriële regeling het grootste deel van 2026 in beslag. Dit betekent dat er nog geen definitieve datum geldt voor de inwerkingtreding van een groot aantal artikelen in de Wcw.
Het uitgangspunt van de Wcw is dat de gemeente een specifiek geografisch gebied, aangeduid als de warmtekavel, aanwijst. Vervolgens wijst zij volgens een gereguleerde aanwijzingsprocedure een warmtebedrijf aan, dat wordt belast met het alleenrecht (en de plicht) om een collectieve warmtevoorziening (bijvoorbeeld een (stads)warmtenet) aan te leggen en te exploiteren. Het aangewezen warmtebedrijf wordt binnen een warmtekavel verantwoordelijk voor de continuïteit en kwaliteit van de collectieve warmtevoorziening en de daarvoor noodzakelijke productie, inkoop, transport en levering van warmte. Door één bedrijf integraal verantwoordelijk te maken voor de volledige warmteketen, wordt het toezicht eenvoudiger en krijgen verbruikers betere bescherming, zo blijkt uit de toelichting op de Wcw (Memorie van Toelichting).
De Wcw neemt als belangrijk ander uitgangspunt dat een gemeente alleen een warmtebedrijf kan aanwijzen waarbij een meerderheidsbelang in handen is van één of meerdere publieke partijen. Private partijen kunnen daarbij in de hoofdzaak geen doorslaggevende zeggenschap hebben in het warmtebedrijf. Het vereiste van een publiek meerderheidsbelang houdt in dat meer dan 50% van de aandelen in het warmtebedrijf direct of indirect berusten bij het rijk, een provincie, een gemeente of een ander openbaar lichaam. Ter rechtvaardiging van een publiek meerderheidsbelang wordt in de Memorie van Toelichting opgemerkt dat een publieke aandeelhouder in staat is om in het publieke belang te handelen, snel en tijdig in te spelen op mogelijke veranderingen in de markt en dat het publieke aandeelhouderschap ertoe leidt dat langlopende en risicovolle investeringen makkelijker doorgang zullen vinden.
Gelet op de lokale transitie-opgave is directe betrokkenheid van de gemeente bij een aan te wijzen warmtebedrijf wenselijk. Uit nader onderzoek blijkt echter dat van diezelfde gemeenten niet kan worden verwacht dat ze in alle gevallen voldoende middelen inbrengen om zelfstandig de meerderheid van de aandelen in een publiek warmtebedrijf te kunnen verkrijgen. Om die reden heeft het Kabinet in een brief op 10 oktober 2025 aangekondigd dat direct vanaf de inwerkingtreding van de Wcw een nog op te richten dochteronderneming van Energie Beheer Nederland (EBN) wordt aangewezen als nationale deelneming. EBN kan (ook) als een minderheidsdeelneming participeren in het warmtebedrijf, bijvoorbeeld naast de gemeentelijke aandeelhouder.
De brief van 10 oktober 2025 licht toe dat alleen op een goede manier invulling kan worden gegeven aan het verplichte publieke meerderheidsbelang in een warmtebedrijf als overheden, waaronder een gemeente, voldoende publieke uitvoeringskracht hebben. Hiermee wordt bedoeld dat zij zowel financieel als organisatorisch in staat moeten zijn het publieke aandeelhouderschap in een meerderheidspositie binnen het warmtebedrijf op zich te nemen. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat de investeringsopgave van zodanige omvang is dat niet van lokale overheden, zoals de gemeente, kan worden verwacht dat ze in alle gevallen voldoende middelen inbrengen om tijdig – al dan niet in onderlinge samenwerking – de meerderheid van de aandelen in een publiek warmtebedrijf te verkrijgen. Ook ontbreekt het bij sommige lokale overheden, zoals de gemeente, nog aan voldoende expertise.
Daarom acht het kabinet betrokkenheid van het rijk noodzakelijk, via EBN. EBN kan als minderheidsdeelneming in het warmtebedrijf voor maximaal 40% van de aandelen naast de andere (lokale) overheden participeren in het warmtebedrijf. Het kabinet trekt vanuit het Klimaatfonds €87 miljoen uit voor de opstartfase van de nationale deelneming vanuit EBN, met nog eens €137 miljoen in reserve.
Voorlopig is het afwachten wat de rol van EBN precies wordt. Er moet eerst nog een nader governance plan worden opgesteld voor de op te zetten dochteronderneming die daadwerkelijk namens EBN gaat participeren. Dat plan onderzoekt of de taken (vennootschapsrechtelijk) passen bij EBN. Ook wordt bekeken hoe het rijk als (indirect) aandeelhouder (via EBN) effectief invloed kan uitoefenen. Via de nationale deelneming kan de overheid namelijk niet alleen bijdragen aan publieke doelen, maar ook zorgen dat middelen doelmatig worden ingezet, ontwikkelingen bij warmtebedrijven volgen en – waar nodig – bijsturen op strategie en investeringen om de financiële positie gezond te houden. Het ligt in de lijn der verwachting dat EBN in dat kader ook onderzoek doet naar mogelijkheden om bestaande warmtebedrijven over te nemen.
De Wcw markeert, zo blijkt uit het voorgaande, een publieke regie en stevige publieke bemoeienis bij de exploitatie van een warmtebedrijf. De vraag dringt zich op welke rol marktpartijen dan nog kunnen én willen spelen, nu ervan uit mag worden gegaan dat de eis van de publieke meerderheidsaandeelhouder een afschrikwerkend effect kan hebben op de (investerings)rol van (bestaande) private warmtebedrijven. Hoewel vaststaat dat de regulering van de warmtesector verandert, zien wij toch nog kansen.
Allereerst biedt het overgangsrecht in de Wcw kansen voor bestaande private warmtebedrijven om nog minimaal 14 jaar, maximaal 30 jaar te blijven exploiteren. Daarnaast bestaat tijdelijk (voor de periode van 10 jaar na inwerkingtreding) ruimte om alsnog voor minimaal 20 en maximaal 30 jaar een privaat warmtebedrijf toe te staan, onder bepaalde voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat er (nog) geen belangstelling voor warmtelevering op de warmtekavel wordt verwacht. Verder kunnen private warmtebedrijven onder de Wcw – al dan niet met een ontheffing of vrijstelling – toch bepaalde nieuwe en bestaande activiteiten (blijven) uitoefenen. Zij kunnen bijvoorbeeld warmte blijven leveren aan “kleine” collectieve warmtesystemen (maximaal 1500 verbruikers). Ook kunnen private marktpartijen – in aanneming van het overwegend publieke warmtebedrijf – actief zijn als leveringsbedrijf of infra-beheerder en/of als minderheidsaandeelhouder of samenwerkingspartner zonder doorslaggevende zeggenschap in het warmtebedrijf of een warmte joint-venture participeren.
Het kunnen vervullen van een passende rol blijft echter juridisch maatwerk, wij denken daarover graag met u mee.
Heeft u vragen over collectieve warmtesystemen, warmtebedrijven en/of de veranderingen als gevolg van de Wcw? Neem dan contact op met een van onze Energierecht specialisten.
