Nederland heeft op 12 februari 2025 van de Europese Commissie een advies ontvangen waarin zij aandringt op omzetting van EU-regels in nationaal recht. Het betreft het versnellen van vergunningsprocedures voor projecten op het gebied van hernieuwbare energie. Nederland heeft twee maanden de tijd om te reageren en de nodige maatregelen te nemen. Anders kan de Commissie besluiten de zaken voor te leggen aan het EU-Hof. Erwin Noordover bespreekt de belangrijkste elementen van de implementatiewetgeving en analyseert de mogelijke gevolgen daarvan voor de energietransitie. De voorlopige conclusie van deze analyse is dat de implementatiewetgeving geen versnelling tot gevolg lijkt te hebben en juist het risico op vertraging lijkt te bevatten.
Eindelijk ligt implementatiewetgeving voor een (beperkt) deel van de herziende EU-richtlijn hernieuwbare energie (hierna: RED III) voor consultatie ter inzage.1 De wetgeving betreft specifiek de implementatie van de verplichtingen om gebieden aan te wijzen voor de versnelde uitrol van hernieuwbare energie en netwerk- en opslaginfrastructuur. Door de implementatie wordt het mogelijk om gebieden in Nederland aan te wijzen waarbinnen specifieke regels gaan gelden voor de vergunningverlening van hernieuwbare energieprojecten en de daarbij horende netwerk- en opslaginfrastructuur.
Nederland loopt achter met de implementatie van RED III. Dit is bij brief van 7 juni 2024 al expliciet erkend door de regering en heeft voor de Europese Commissie aanleiding gegeven Nederland, samen met een aantal andere lidstaten van de Europese Unie, in gebreke te stellen.
De verplichtingen uit RED III voor de gebiedsaanwijzingen worden vooral geïmplementeerd in de Omgevingswet en de daaronder vallende algemene maatregelen van bestuur (hierna: AMvB’s). Daarnaast wordt de Wet windenergie op zee ook beperkt gewijzigd. De wijzigingen van de AMvB’s zijn nog niet bekend, maar de memorie van toelichting op de implementatiewetgeving (hierna: MvT) gaat wel al in op de beoogde wijzigingen.
Met de implementatiewetgeving worden aan de Omgevingswet twee verschillende besluiten toegevoegd voor het aanwijzen van gebieden voor versnelde uitrol van hernieuwbare energie en netwerk- en opslaginfrastructuur. Ten eerste een besluit tot aanwijzing van een gebied. Ten tweede de vaststelling van een plan binnen het aangewezen gebied.
De bevoegdheid tot het aanwijzen van gebieden voor hernieuwbare energie wordt primair bij gedeputeerde staten van de provincies (hierna: GS) gelegd.2 Daarnaast wordt de Minister van Klimaat en Groene Groei (hierna: KGG), samen met de Ministers die het aangaat, bevoegd voor offshore locaties en locaties op land waar rijksprojecten mogelijk worden gemaakt.3 Verder krijgt de Minister van KGG, wederom met de Ministers die het aangaat, de bevoegdheid om gebieden aan te wijzen voor netwerk- en opslaginfrastructuur voor hernieuwbare energie.4 Op basis van RED III is Nederland verplicht om in ieder geval één versnellingsgebied aan te wijzen voor hernieuwbare energie, maar er is geen verplichting om een gebied aan te wijzen voor de infrastructuur.
Binnen de aangewezen gebieden stellen GS respectievelijk de Minister van KGG plannen vast voor de versnelde uitrol van hernieuwbare energie dan wel de daarvoor nodige infrastructuur. Deze plannen worden aangemerkt als verplichte programma’s voor provincies of het Rijk.5 Specifiek voor het plan geeft de MvT aan dat hiervoor een plan-MER, passende beoordeling en soortenbeschermingstoets moet worden opgesteld.
Uit de RED III volgt dat een opwekkingsgebied enkel kan worden aangewezen als er geen aanzienlijke milieu- of natuureffecten te verwachten zijn of als deze beperkt kunnen worden.6 De MvT geeft aan dat deze toets plaatsvindt bij het plan behorende bij de gebiedsaanwijzing. Verdere invulling van wanneer sprake is van de afwezigheid van dergelijke effecten wordt vooralsnog niet gegeven. Onze verwachting is dat de uitkomst van deze toets van de mogelijke effecten een belangrijk onderwerp gaat zijn van de procedure tegen de aanwijzingsbesluiten en de daarbij horende plannen.
Welke gebieden aangewezen gaan worden, is nu nog niet bekend. De MvT geeft aan dat de gehele inventarisatie ter inzage wordt gelegd in maart 2025 en vervolgens in mei 2025 wordt aangeboden aan de EC. Voor de inventarisatie is gebruik gemaakt van bestaand beleid, namelijk de resultaten van de Klimaat- en Energieverkenning 2023. Verder konden gemeenten en provincies gebieden aandragen tot 1 november 2024.
Op de voorbereiding van de aanwijzing van de versnellingsgebieden en de daarvoor nodige plannen wordt de coördinatieregeling uit de Awb van toepassing verklaard. Daarmee worden beide besluiten tegelijk voorbereid middels de uitgebreide voorbereidingsprocedure, dus met ontwerpbesluiten, waarna tegen beide besluiten tegelijk beroep mogelijk is.7
Na aanwijzing van een versnellingsgebied en vaststelling van een daarvoor nodig plan moet het bevoegd gezag voor een concreet hernieuwbaar energieproject een zogeheten screening uitvoeren.8 Deze screening is een nieuw element in de Nederlandse regelgeving. Met de screening onderzoekt het bevoegd gezag of het zeer waarschijnlijk is dat het concrete project, gelet op de milieugevoeligheid van het geografische gebied waar het project zal worden uitgevoerd, zal leiden tot aanzienlijke negatieve effecten die niet zijn vastgesteld tijden het MER dan wel de PB of soortenbeschermingstoets voor het aangewezen gebied. Als het te screenen project is aangewezen als m.e.r.-(beoordelings)plichtig, dan moet bij de screening ook worden onderzocht of er mogelijke grensoverschrijdende effecten zijn. Als uit de screening volgt dat het project zeer waarschijnlijk kan leiden tot aanzienlijke negatieve effecten die niet zijn vastgesteld in de MER, de PB of de soortenbeschermingstoets bij de aanwijzing van het gebied en deze negatieve effecten ook niet zijn te verzachten door maatregelen uit het plan voor het gebied of door andere maatregelen, dan legt het bevoegd gezag dit vast in een besluit.
De MvT formuleert de verwachting dat projecten in een screening veelal geen aanzienlijke gevolgen voor milieu en natuur hebben, als wordt voldaan aan de plannen voor de aangewezen gebieden. In de MvT wordt er wel op gewezen dat een goede toets op planniveau inzage vereist in welk project of projecten in een gebied voorzien zijn. Dit is noodzakelijk voor een goed onderzoek op planniveau in het plan-MER, PB en de soortentoets, waardoor het plan specifieker en concreter moet worden afhankelijk van het te realiseren project.
Komt uit de screening dat het hernieuwbare energieproject voldoet aan de kaders uit de gebiedsaanwijzing en het plan, dan komen bepaalde vergunningplichten te vervallen. Hiervoor wordt een wijziging van het Bal (Besluit activiteiten leefomgeving) voorbereid. De MvT benoemt specifiek het vervallen van de vergunningplichten voor een Natura 2000- of flora- en fauna-activiteit dan wel een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit. Hiermee vervalt volgens de MvT een bezwaarmoment op projectniveau, maar een derde kan wel een verzoek om handhaving indienen tegen een activiteit die zonder dergelijke vergunningen in bedrijf is als deze partij bijvoorbeeld van mening is dat de screening niet voldeed.
Als uit de screening voor specifiek een wind- of zonnepark9 blijkt dat deze waarschijnlijk aanzienlijke onvoorziene negatieve effecten heeft en deze effecten niet met maatregelen zijn te mitigeren of compenseren, dan kan aan een omgevingsvergunning voor het project de verplichting worden gekoppeld om een financiële bijdrage te betalen ter compensatie van de negatieve effecten.10 Als het specifiek de bescherming van soorten betreft, dan moet het bedrag worden betaald voor een programma ter bescherming van deze soorten om de staat van instandhouding te waarborgen of te verbeteren.11
Specifiek voor offshore windparken wordt de Wet Woz gewijzigd om daarin ook een grondslag te bieden voor financiële bijdragen ter compensatie van de effecten van een project. Daarin wordt ook de mogelijkheid opgenomen van een bijdrage aan een programma voor de bescherming van soorten.12
Verder introduceert de implementatiewetgeving in de Omgevingswet de grondslag om de verplichting een passende beoordeling op te stellen te doen vervallen als dit op basis van een Europese verordening, richtlijn of besluit mogelijk is.13
Naast de wijzigingen op wetsniveau geeft de MvT alvast een inzage in de voorziene wijzigingen in het Omgevingsbesluit, het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit kwaliteit leefomgeving. In deze besluiten wordt onder meer geregeld wanneer er geen MER of m.e.r.-beoordeling, passende beoordeling of soortentoets nodig is. Dit kan het geval zijn als uit de screening volgt dat er geen negatieve onvoorziene milieueffecten optreden. Op basis van die vaststelling kan het project natuur- en milieuvergunningvrij worden gerealiseerd, zoals hiervoor benoemd.
Hoewel het kader voor het aanwijzen van de versnellingsgebieden nu nog niet volledig helder is omdat nog nadere implementatieregelgeving nodig is, is er wel een eerste inschatting te maken van de gevolgen van de toepassing daarvan. Vooralsnog is onduidelijk of de aanwijzing van versnellingsgebieden de realisatie van duurzame energieprojecten daadwerkelijk versnelt.
Ten opzichte van de huidige besluitvorming voor een hernieuwbaar energieproject introduceert de implementatiewetgeving een extra fase. Voordat een screening mogelijk is dan wel tot concrete besluitvorming voor een energieproject wordt overgegaan, moet nu eerst een aanwijzingsbesluit en daarbij horend plan worden opgesteld. Tegen deze besluiten wordt beroep mogelijk, waarbij nog niet duidelijk is of dit eerst via de rechtbank gaat of direct beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State betreft. De RED III schrijft voor de snelst beschikbare gerechtelijke procedures te gebruiken, zodat mag worden verwacht dat hier sprake gaat zijn van rechtstreeks beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak.14 Daarbij is onduidelijk of een screening al plaats kan gaan vinden direct na vaststellen van het aanwijzingsbesluit en het plan of dat de screening pas gebeurt nadat de beroepsprocedure tegen die twee besluiten is afgerond. Het uitvoeren van een screening voordat de aanwijzing onherroepelijk is, doet de vraag oproepen wat er gebeurt met de screening bij vernietiging van de aanwijzingsbesluiten.
Daarbij levert het vervallen van de vergunningplichten na een screening niet direct een mogelijkheid op om een project gelijk te realiseren en exploiteren. Ten eerste moet nog het omgevingsplan worden gewijzigd door middel van een projectbesluit, wijziging omgevingsplan of een omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Ten tweede moeten ook nog andere omgevingsvergunningen worden verkregen, zoals bijvoorbeeld een omgevingsvergunning technisch dan wel ruimtelijk bouwen. Ten derde bestaat het risico dat de screening negatief uitpakt voor het project, wat vastgelegd wordt in een appellabel besluit en waarna alsnog meer omgevingsvergunningen moeten worden verkregen.
Overigens rijst de vraag of RED III inderdaad beoogt de vergunningplichten te doen vervallen. In RED III is opgenomen dat aanvragen voor milieu- of natuureffecten worden goedgekeurd zonder dat daarvoor een uitdrukkelijk besluit is vereist.15 De wetgever kan hier ook opteren voor het invoeren van een vergunningverlening van rechtswege in plaats van het vervallen van de vergunningplicht. Een dergelijke vergunningverlening van rechtswege levert ontwikkelaars meer rechtszekerheid op dan de afhankelijkheid van toekomstige handhaving.
Vooral de verhouding van de aanwijzing van de versnellingsgebieden tot de inpassing van een project in het omgevingsplan verdient door de wetgever verduidelijking. Deze inpassing is immers essentieel voor de realisatie van een hernieuwbaar energieproject, maar komt niet tot stand met de gebiedsaanwijzing en het daarbij horende plan. De vraag komt op of de wetgever er niet voor kan kiezen om de bestaande instrumenten van projectbesluit te gebruiken voor de gebiedsaanwijzing. Als alternatief kan de wetgever mogelijk de werking van de aanwijzingsbesluiten aanpassen, zodat daarmee ook een wijziging van het omgevingsplan tot stand komt. Met een dergelijke implementatie zou eerder een versnelling optreden conform RED III.
Vooralsnog is het de vraag of de implementatiewetgeving een versnelling tot gevolg gaat hebben. De consultatie over de implementatiewetgeving loopt nog tot 20 maart 2025, waarmee nog gelegenheid is het Rijk te wijzen op de noodzaak om met de implementatie daadwerkelijk de energietransitie te versnellen.
