Er komt steeds meer publieke aandacht voor ondernemingen die vergunningsvoorschriften overtreden of schade aan het milieu toebrengen. Dit gaat gepaard met een steeds duidelijkere roep uit de samenleving en de politiek om niet alleen ondernemingen, maar ook hun bestuurders via het strafrecht voor dergelijke activiteiten te bestraffen. Zowel in Europees verband als in Nederland vindt dit momenteel zijn weerslag in nieuwe concept wetgeving. De verwachting is dat deze wetgeving na implementatie en inwerkingtreding grote gevolgen zal kunnen hebben voor ondernemingen en hun bestuurders.
In deze bijdrage geven wij een feitelijk overzicht van bovenstaande ontwikkelingen in het milieustrafrecht en de mogelijke impact hiervan voor ondernemingen en bestuurders.
Al sinds 24 oktober 2008 bestaat de Richtlijn 2008/99/EG inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht (“Richtlijn milieucriminaliteit”). De Richtlijn milieucriminaliteit was destijds de eerste stap in de erkenning van een rol voor het strafrecht bij een doeltreffende bescherming van het milieu.
In zijn huidige vorm voorziet de Richtlijn milieucriminaliteit in een lijst van negen milieudelicten die door de lidstaten strafrechtelijk gehandhaafd moeten worden. Hieronder valt bijvoorbeeld het “het lozen, uitstoten of anderszins brengen van een hoeveelheid materie of ioniserende straling in de lucht, de grond of het water, waardoor de dood van of ernstig letsel aan personen dan wel aanzienlijke schade aan de kwaliteit van lucht, grond of water of aan dieren of planten wordt veroorzaakt dan wel dreigt te worden veroorzaakt”.[1]
De lidstaten moeten deze milieudelicten strafbaar stellen met “doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke sancties”.[2] Welke sancties hier precies onder moeten worden verstaan, wordt in de Richtlijn milieucriminaliteit niet gespecificeerd. Daarnaast moeten de lidstaten zorgen dat rechtspersonen ook aansprakelijk gehouden kunnen worden voor de in de richtlijn opgenomen milieudelicten.[3]
Uit de evaluatie van de Richtlijn milieucriminaliteit door de Europese Commissie bleek dat de Richtlijn milieucriminaliteit een aantal beperkingen en tekortkomingen bevat. Zo zijn de opgelegde sancties te laag om afschrikkend te werken, is het aantal succesvolle onderzoeken naar en vervolgingen van milieucriminaliteit zeer laag gebleven, bestaan er aanzienlijke leemten in de handhaving van milieucriminaliteit en bestaat er onduidelijkheid over de in de Richtlijn milieucriminaliteit opgenomen definities. Om de beperkingen en tekortkomingen uit de Richtlijn milieucriminaliteit te verhelpen, heeft de Commissie besloten de Richtlijn milieucriminaliteit te herzien.
Na het voorstel van de Commissie, volgde een Algemeen Raadsstandpunt van de Europese Commissie en de Raad van de Europese Unie en een voorstel van het Europees Parlement. Op 16 november 2023 hebben de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement medegedeeld een voorlopige akkoord over de herziening van de Richtlijn milieucriminaliteit te hebben bereikt. De definitieve compromistekst is op 1 december 2023 gepubliceerd.
In het navolgende zullen wij de belangrijkste wijzigingen uit de compromistekst uiteen zetten.
De lijst met milieudelicten wordt van negen naar twintig uitgebreid.[4] De lijst met milieudelicten wordt grotendeels uitgebreid met delicten die reeds op bestaande Europese richtlijnen zijn gebaseerd. Nieuwe milieudelicten zijn bijvoorbeeld de illegale handel in hout, maar ook omzeiling van een milieueffectenbeoordeling door projectontwikkelaars. Concreet betekent dit dat meer takken van bedrijfsvoering onder de reikwijdte van de richtlijn zullen vallen en nadrukkelijker het onderwerp van strafrechtelijke vervolging kunnen worden. Na de inwerkingtreding van de richtlijn zal de volledige lijst met milieudelicten in Nederland strafrechtelijk handhaafbaar moeten zijn.
Een nieuw onderdeel in de compromistekst is een bepaling voor gekwalificeerde misdrijven. Milieudelicten worden beschouwd als een gekwalificeerd misdrijf wanneer ze – samengevat – resulteren in de vernietiging van of leiden tot wijdverspreide en aanzienlijke en onomkeerbare of langdurige schade, aan een ecosysteem, een habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van de lucht, de bodem of het water.[5]
Deze bepaling lijkt tegemoet te komen aan de wens van het Europees Parlement om ecocide in de Richtlijn milieucriminaliteit op te nemen. Misdrijven met catastrofale gevolgen die vergelijkbaar zijn aan ecocide, zoals bijvoorbeeld grootschalige vervuiling, industriële rampen met ernstige gevolgen voor het milieu of grootschalige bosbranden, kwalificeren namelijk als een gekwalificeerd misdrijf.[6]
Uit de berichtgeving over de compromistekst maken wij op dat de Richtlijn milieucriminaliteit een nieuwe zorgplicht bevat. Deze zorgplicht houdt in dat een rechtmatig verkregen vergunning door nieuwe inzichten onrechtmatig kan worden.[7] Voor ondernemingen kan dit betekenen dat het niet actualiseren van de vergunning mogelijk tot verwijtbaar handelen leidt.[8] Hoe dit in de praktijk vorm zal worden gegeven, moet nog blijken.
De Nederlandse wetgever zal bij de implementatie van de Richtlijn milieucriminaliteit deze bepalingen ook in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht of in de Wet op de economische delicten moeten opnemen.
In tegenstelling tot de huidige Richtlijn milieucriminaliteit bevat de compromistekst minimale strafmaxima voor zowel natuurlijke personen als feitelijk leidinggevers van ondernemingen:
Voor opzettelijke misdrijven die de dood van een persoon veroorzaken, een maximale gevangenisstraf van ten minste 10 jaar,
Voor de hiervoor genoemde gekwalificeerde misdrijven, een maximale gevangenisstraf van ten minste acht jaar,
Voor misdrijven die met minstens grove nalatigheid zijn gepleegd en die de dood van een persoon veroorzaken, een maximale gevangenisstraf van ten minste 5 jaar,
Voor opzettelijk misdrijven die in de richtlijn zijn opgenomen, een maximale gevangenisstraf van ten minste 5 jaar of ten minste 3 jaar, afhankelijk van het soort delict.[9]
Daarnaast bevat de compromistekst de volgende sancties voor ondernemingen:
Een minimale maximumboete van ten minste 5% van de totale wereldwijde omzet van de rechtspersoon, dan wel 40 miljoen EUR voor ernstige misdrijven,
Een minimale maximumboete van ten minste 3% van de totale wereldwijde omzet van de rechtspersoon, dan wel 24 miljoen EUR voor alle andere misdrijven.[10]
De Nederlandse regering heeft in een fiche gereageerd op het eerdere herzieningsvoorstel van de Europese Commissie. Volgens de regering is het naar Nederlands recht reeds mogelijk zware straffen voor milieudelicten op te leggen. Toch is het voor een opzettelijke overtreding van een milieudelict die de dood van een persoon veroorzaakt en die strafbaar is gesteld in de Wet op de economische delicten, niet mogelijk de beoogde maximumgevangenisstraf van tien jaar op te leggen.
Wanneer de Richtlijn milieucriminaliteit wordt geïmplementeerd, zullen alle in de richtlijn opgenomen minimale strafmaxime voor alle milieudelicten moeten gelden, ongeacht of het economisch delict is of niet. Aanpassing van de Nederlandse wetgeving zal ook op dit punt noodzakelijk zijn.
Daarnaast bevat de compromistekst verschillende bijkomende straffen en maatregelen die aan natuurlijke- en rechtspersonen kunnen worden opgelegd.[11] Voorbeelden hiervan zijn de verplichting om het milieu te herstellen of de schade te vergoeden, het intrekken van de vergunning en zelfs tijdelijke uitsluiting van het passieve kiesrecht. Uit de Richtlijn milieucriminaliteit volgt voor de lidstaten echter geen verplichting deze bijkomende straffen en maatregelen (volledig) in hun nationale wetgeving te implementeren.
Veel van de in de Richtlijn milieucriminaliteit opgenomen bijkomende straffen en maatregelen komen in essentie overeen met de straffen en maatregelen die via de Wet op de economische delicten of het Wetboek van Strafrecht opgelegd kunnen worden. Voorbeelden hiervan zijn openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak, de verplichting om het milieu op termijn te herstellen of de uitsluiting van door de overheid verleende voordelen of steun of het stilleggen van de onderneming.
Daarentegen bevat het voorstel ook verschillende bijkomende straffen en maatregelen die momenteel niet onder het arsenaal van de strafrechter vallen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan intrekking van de vergunning van een rechtspersoon, het onder rechterlijk toezicht plaatsen van de onderneming en de mogelijkheid tot het opleggen van een due diligence-programma.
Hoewel de lidstaten niet verplicht worden om de bijkomende straffen en maatregelen in hun wetgeving te implementeren, wordt het interessant om te zien of de Nederlandse wetgever de volledige lijst met straffen en maatregelen overneemt.
Ten slotte bevat de compromistekst ook verschillende verplichtingen voor de lidstaten van de Europese Unie. De lidstaten moeten zorgen voor een gespecialiseerde opleiding van een ieder die betrokken is bij het opsporen, onderzoeken en vervolgen van milieucriminaliteit. Specifiek gaat het hier om rechters, officieren van justitie en onderzoekseenheden. Ook moeten de lidstaten voldoende middelen aan de onderzoekseenheden ter beschikking stellen om de taken in het kader van Richtlijn milieucriminaliteit uit te voeren. Daarnaast zullen de lidstaten ondersteuning en bijstand moeten verlenen aan klokkenluiders, milieuactivisten en slachtoffers van milieudelicten.
Door deze maatregelen zal de bestrijding van milieucriminaliteit binnen de Europese Unie meer op de voorgrond komen te staan en naar een hoger niveau worden getild.
De Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement moeten het voorlopige akkoord nog formeel aannemen. Verwacht wordt dat in de lente van 2024 de nieuwe Richtlijn milieucriminaliteit wordt bekrachtigd. De Richtlijn 2008/99/EG wordt dan ingetrokken. Vanaf dat moment hebben de lidstaten twee jaar om de Richtlijn milieucriminaliteit in hun nationale wetgeving te implementeren.
Het moge duidelijk zijn dat het milieustrafrecht in de Europese Unie de komende jaren een verdere ontwikkelingen zal doormaken. Deze nieuwe stap in het onderzoek naar en vervolging van milieucriminaliteit zal er mogelijk toe leiden dat ondernemingen bij verdenking van milieudelicten sneller en makkelijker strafrechtelijker vervolgd kunnen worden.
Naast nieuwe strafbare feiten op Europees niveau, zijn er tevens ontwikkelingen op nationaal niveau. Parallel aan de ontwikkelingen op Europees niveau heeft de Partij voor de Dieren op 30 november 2023 het wetsvoorstel Strafbaarstelling Ecocide bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel heeft als doel ecocide in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht op te nemen als nieuw strafbaar feit.
Ecocide is momenteel in een tiental landen, waaronder bijvoorbeeld Frankrijk, strafbaar gesteld. Daarnaast zijn er veel initiatieven om ecocide in meer landen strafbaar te stellen. Zo werkt ook de Belgische regering aan een wetsvoorstel om ecocide strafbaar te stellen.
Het huidige Wetboek van Strafrecht bevat geen bepaling waarin ernstige schade aan het milieu als autonoom misdrijf strafbaar is gesteld. De artikelen 173a en 173b zijn op dit moment de belangrijkste bepalingen uit het Wetboek van Strafrecht voor milieudelicten. Kortgezegd behelzen deze artikelen de strafbaarstelling van het wederrechtelijk uitstoten van emissies in het milieu met (gevaar voor) gezondheidsschade voor de mens. Het te beschermen rechtsgoed van deze artikelen is echter de gezondheid van de mens, en niet het milieu. Pas zodra wederrechtelijke emissies een impact hebben op de gezondheid van een mens, wordt strafrechtelijk verwijtbaar gehandeld.
De initiatiefnemer wenst met opname van ecocide in het Nederlandse Wetboek van Strafrecht een bepaling te creëren waarbij de bescherming van het milieu centraal staat. In het wetsvoorstel wordt ecocide gedefinieerd als “Het opzettelijk door handelen of nalaten ernstige en wijdverspreide dan wel ernstige en langdurige of onomkeerbare schade aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water aanricht, dan wel gevaar voor die schade doen ontstaan, waarbij het hier in elk geval gaat om alle gevaarzetting die voldoet aan het schadecriterium voor ecocide.” Kortom, het opzettelijk ernstige en langdurige of wijdverbreide schade aan het milieu toebrengen.
Opname van een strafbepaling voor ecocide komt volgens de initiatiefnemer tegemoet aan een aantal tekortkomingen in het huidige milieustrafrecht. Het huidige milieustrafrecht bevat volgens de initiatiefnemer namelijk als tekortkoming dat het milieu als autonoom rechtsgoed niet door het Wetboek van Strafrecht wordt beschermd. Daarnaast kan door de administratieve afhankelijkheid van het milieustrafrecht strafrechtelijke vervolging pas plaatsvinden, nadat bepaalde bestuursrechtelijke regelgeving is geschonden. Hierdoor bestaat volgens de initiatiefnemers de mogelijkheid dat milieuschadelijk handelen dat volgens de vergunningsvoorwaarden is toegestaan, niet strafrechtelijk kan worden vervolgd.
Om aan deze tekortkomingen tegemoet te komen, is wederrechtelijkheid, in tegenstelling tot de huidige strafbaarstellingen voor milieucriminaliteit, zoals bijvoorbeeld het hiervoor genoemde artikel 173a uit het Wetboek van Strafrecht, in het wetsvoorstel geen wettelijk vereiste. Dit zou betekenen dat een vervolging voor ecocide mogelijk is, ongeacht of de natuurlijke- of rechtspersoon voor het handelen of nalaten een vergunning, ontheffing, vrijstelling of andere vorm van toestemming van de overheid heeft.
Bij het wetsvoorstel wordt het bestuursrechtelijke systeem van vergunningsverlening als het ware gepasseerd. Een onderneming kan zich nog zo goed aan de vergunningsvoorschriften houden, maar een strafrechtelijk verwijt – jegens de onderneming of haar bestuurders - kan alsnog op de loer liggen. Hierdoor kan de bestuursrechtelijke handhaving van milieudelicten ook steeds meer naar het strafrecht verschuiven. Deze ontwikkeling kan grote gevolgen hebben voor gereguleerde ondernemingen.
Of het wetsvoorstel kansrijk is, is nog onbekend. De inhoudelijke behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer moet nog beginnen.
Naast ontwikkelingen rondom strafbaarheid en handhaving van milieudelicten, bestaat er ook steeds meer aandacht voor het voorkomen van misleiding van consumenten op het gebied van duurzaamheid.
In het begin van 2022 heeft de Europese Commissie wijzigingen voor de Richtlijn 2005/29/EG betreffende oneerlijke handelspraktijken van ondernemingen jegens consumenten op de interne markt (“Richtlijn oneerlijke handelspraktijken”) voorgesteld. Deze wijzigingen moeten consumenten beschermen tegen oneerlijke handelspraktijken die duurzame aankopen in de weg staan. Voorbeelden van dergelijke oneerlijke handelspraktijken zijn greenwashing, vroegtijdige veroudering en het gebruik van onbetrouwbare en onduidelijke duurzaamheidskeurmerken en -informatiemiddelen.
Als onderdeel van de Europese Green Deal publiceerde de Europese Commissie op 22 maart 2023 haar voorstel voor de Richtlijn groene claims. Het voorstel voor een Richtlijn groene claims voorziet in specifieke regels en vormt een aanvulling op de beoogde wijzigingen voor de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken. De Richtlijn groene claims geldt voor alle ondernemingen, met uitzondering van micro-ondernemingen.[12]
Het doel van de Richtlijn groene claims is “onjuiste milieuclaims aan te pakken door te waarborgen dat kopers betrouwbare, vergelijkbare en verifieerbare informatie krijgen, zodat zij duurzamere keuzes kunnen maken en het risico op “greenwashing” wordt verkleind”.
Het voorstel voor een Richtlijn groene claims bevat verschillende regels voor milieuclaims. Een milieuclaim wordt gedefinieerd als “een boodschap of voorstelling, die niet verplicht is uit hoofde van het Unierecht of het nationale recht, met inbegrip van tekst, beeldende, grafische of symbolische voorstellingen, in welke vorm ook, met inbegrip van labels, merknamen, bedrijfsnamen of productnamen, in de context van een commerciële communicatie, waarin gesteld of verondersteld wordt dat een product of handelaar een positief effect of geen effect op het milieu heeft, dan wel minder schadelijk voor het milieu is dan andere respectievelijke producten of handelaren, of dit effect in de loop der tijd is verbeterd”.[13]
Daarnaast richt de Richtlijn groene claims zich op uitdrukkelijke milieuclaims: “een milieuclaim in tekstvorm of opgenomen in een milieukenmerk”.[14]
Hieronder volgt een beknopte weergave van de belangrijkste inhoud uit het voorstel voor de Richtlijn groene claims en de wijziging van de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken:
Generieke milieuclaims zoals “milieubewust”, “natuurvriendelijk” en “ecologisch verantwoord” worden verboden. Dergelijke milieuclaims kunnen namelijk niet worden gestaafd.[15]
Ondernemingen moeten een beoordeling uitvoeren om uitdrukkelijke milieuclaims onafhankelijk te verifiëren en met wetenschappelijk bewijs te staven. Hierbij is – onder andere – van belang dat de onderneming specificeert of de milieuclaim betrekking heeft op het volledige product, een deel van het product of slechts bepaalde aspecten van het product. Een ander voorbeeld van deze verplichting is dat de milieuclaim gebaseerd moet zijn op algemeen erkend wetenschappelijk bewijs, gebruik wordt gemaakt van nauwkeurige informatie en rekening wordt gehouden met relevante internationale normen.[16]
Informatie over het product waarop de uitdrukkelijke milieuclaim betrekking heeft, wordt samen met de claim in fysieke vorm, weblink of QR-code verstrekt. Hierdoor kunnen consumenten controleren waar de milieuclaim op gebaseerd is.[17]
De Richtlijn groene claims wil milieukenmerken reguleren. De lidstaten mogen geen nieuwe milieukenmerken vaststellen, wanneer deze niet op Europees niveau worden ontwikkeld. Ook moeten milieulabels betrouwbaar en transparant zijn, door onafhankelijke partijen worden gecontroleerd en om de zoveel tijd worden herzien.[18]
Ingevolge het voorstel moeten de lidstaten doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties instellen tegen overtreding van de verplichtingen uit de richtlijn. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat in ieder geval de volgende sancties voor inbreuken op de richtlijn moeten kunnen worden opgelegd:
Geldboeten die de uit de inbreuk voortvloeiende economische voordelen ontnemen, en verhoging van de geldboeten bij herhaalde inbreuken,
Inbeslagneming van inkomsten die de handelaar uit een transactie met de betrokken producten heeft verkregen, en
Tijdelijke uitsluiting voor een periode van maximaal twaalf maanden van openbare aanbestedingsprocedure en van toegang tot overheidsfinanciering.[19]
Met het inwerking treden van de Richtlijn groene claims zal de huidige Nederlandse wet- en regelgeving omtrent duurzaamheidsclaims veranderen. Hoewel zowel de Autoriteit Consument en Markt (“ACM”) als de Autoriteit Financiële Markten (“AFM”) een Leidraad Duurzaamheidsclaims hebben, zijn dit slechts hulpmiddelen voor ondernemingen. Deze leidraden hebben geen wettelijke status waardoor voor de handhaving van duurzaamheidsclaims moet worden teruggevallen op bestaande algemene wetgeving omtrent consumentenbescherming, zoals Afdeling 3A van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. Momenteel handhaven de ACM en AFM nauwelijks op het gebied van duurzaamheidsclaims.
Wanneer de richtlijn in nationale wetgeving wordt omgezet, ontstaat specifieke wetgeving over duurzaamheidsclaims. Dit kan er ook toe leiden dat de ACM en AFM en mogelijk zelfs het Openbaar Ministerie handhavend gaan optreden. Alle ondernemingen doen er dan ook goed aan kritisch naar (de onderbouwing van) hun milieuclaims te kijken. Hierdoor kan een risico op beboeting, maar ook reputatieschade worden voorkomen.
Het huidige voorstel moet nog door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie worden goedkeurt. Een tijdslijn voor de behandeling van het Europees Parlement is niet bekend. Wanneer de Richtlijn groene claims in werking treedt, moeten de lidstaat de Richtlijn groene claims binnen 24 maanden in nationale wetgeving omzetten.
