Als we de ronkende artikelen in kranten en op internet moeten geloven dan is waterstof tegenwoordig de oplossing voor vrijwel elk knelpunt in de energietransitie. Geen auto’s en bussen meer op benzine en diesel? Waterstof! Geen verwarming meer op aardgas? Waterstof! Schaarste op het elektriciteitsnet? Waterstof! Batterijcapaciteit elektrische auto beperkt? Waterstof? Maar is dat wel zo’n goed idee? In dit artikel leggen Jeanine Zwalve-Erades en Bart de Vries[1] uit dat waterstof geen heilige graal of duizenddingendoekje is en waarom het voor de energietransitie in Nederland niet wenselijk is als we waterstof maar overal lukraak gaan inzetten. Sectoren zonder duurzaam alternatief zouden daarbij echt voorrang moeten krijgen.
Juist omdat waterstof in veel verschillende sectoren gezien wordt als een duurzame energiedrager die technisch geschikt is om fossiele bronnen en dragers te vervangen, lopen er overal proeven en pilots naar het gebruik van waterstof in nieuwe toepassingen. Maar waterstof is alleen duurzaam als het wordt geproduceerd met hernieuwbare energie. Aangezien we de komende jaren nog niet voldoende hernieuwbare energie hebben om grote hoeveelheden groene waterstof te maken, zal de vraag naar groene waterstof de komende jaren nog vele malen groter zijn dan het aanbod.
Daarom pleiten sommige partijen voor de invoering van een waterstofladder in Nederland als instrument om de schaarse groene waterstof te verdelen. Op deze ladder wordt voorrang gegeven aan het gebruik van groene waterstof als grondstof en als energiedrager voor hogetemperatuurprocessen in de industrie en voor de seizoensopslag van duurzaam opgewekte elektriciteit. Toepassingen in sectoren waar (meer) duurzame alternatieven voorhanden zijn, zoals in de gebouwde omgeving en mobiliteit, hebben minder prioriteit. Maar voordat we ingaan op het gebruik van zo’n ladder in wetgeving en/of beleid, lijkt het ons goed om de zin en onzin van het gebruik van waterstof in de gebouwde omgeving en de mobiliteit op een rijtje te zetten.
Want wat is er dan mis met het gebruik van waterstof in de gebouwde omgeving en in de mobiliteit? In technische zin is er niets mis met deze nieuwe toepassingen, maar een snelle toename van het gebruik van groene waterstof in deze sectoren, is geen goede zaak voor de energietransitie in Nederland. We geven twee simpele voorbeelden om dat inzichtelijk te maken:
Stel: u wilt met uw jaren-30 huis van het aardgas af. Het alternatief voor de komende dertig jaar moet energiezuinig zijn en niet leiden tot de uitstoot van broeikasgassen, zodat de aarde niet te veel opwarmt. U kunt dan kiezen voor een ‘all electric’-oplossing (op groene stroom) en uw huis eenmalig voorzien van isolatie en vloerverwarming en een elektrische warmtepomp. Of kiest u in de toekomst voor een cv-installatie op groene waterstof? Als u neigt naar deze optie, dan is het goed om te weten dat een elektrische warmtepomp van één deel elektrische energie maar liefst drie of vier delen warmte-energie kan maken. Daarnaast bestaat er een aanzienlijk omzettingsverlies bij het maken van waterstof met elektriciteit (in het omzettingsproces gaat ongeveer 25 tot 30% aan energie verloren). Deze factoren leiden ertoe dat met dezelfde hoeveelheid “start” energie ongeveer vijf tot zes huizen op elektriciteit kunnen worden verwarmd tegen slechts één op waterstof. Dat toont aan dat elektriciteit voor de verwarming van woningen vele malen efficiënter is dan waterstof. Datzelfde geldt min of meer voor auto’s. Een elektrische personenauto kan drie tot vier keer zo ver rijden op dezelfde hoeveelheid (elektronen) energie als een auto op waterstof, nog los van de veel beperktere beschikbaarheid van vulpunten onderweg. Elektriciteit is feitelijk één van de meest efficiënte energievormen waarover we momenteel beschikken, dus in sectoren waar elektriciteit kan worden toegepast, is het bijna altijd de meest efficiënte en economische energiebron.
Maar een nog veel kwalijker gevolg van het inefficiënt gebruik van duurzame waterstof, is dat sectoren die die groene waterstof wél nodig hebben (omdat er geen goed alternatief is), die níet kunnen gebruiken omdat die schaarse waterstof al wordt gebruikt voor huizen of auto’s! Waardoor zij hun broeikasgasuitstoot niet (kunnen) verminderen omdat ze gedwongen worden om grijze waterstof of fossiele brandstoffen te blijven gebruiken. Wereldwijd is de hoeveelheid groene waterstof voorlopig namelijk te verwaarlozen. De waterstof die in de chemische industrie en voor de raffinage van fossiele brandstoffen wordt gebruikt, is vrijwel exclusief direct of indirect afkomstig van fossiele brandstoffen[2].Daarmee is waterstof momenteel verantwoordelijk voor meer broeikasgasuitstoot dan al het wereldwijde vliegverkeer bij elkaar. Om klimaatverandering tegen te gaan, moet onze prioriteit dus liggen bij een snelle opschaling van de productie van groene waterstof en bij overschakeling van de industrie van grijze waterstof naar de groene variant.
Natuurlijk zijn er bij de overstap naar elektriciteit ook de nodige uitdagingen te overwinnen. Ons stroomnet heeft op veel plekken te weinig capaciteit om alle benodigde elektronen te kunnen vervoeren, zeker als we ineens allemaal warmtepompen en elektrische auto’s gaan gebruiken. Dat net moet dus verzwaard worden. Maar als dat eenmaal is gedaan, dan kun je via dat netwerk wel drie tot zes maal zo efficiënt woningen verwarmen en personen vervoeren als met waterstof! Daarnaast moet voor het veilig gebruik van waterstof in de bebouwde omgeving en in de mobiliteit behoorlijk veel nieuwe infrastructuur worden aangelegd (zoals opslag- en tankfaciliteiten) en dus moeten we ons afvragen waar een te investeren euro het meeste effect heeft.
Samenvattend: het gebruik van waterstof heeft absoluut nut en noodzaak. Maar laten we kritisch kijken naar waar deze energiedrager echt de beste optie is. Anders plegen we roofbouw op de Nederlandse energietransitie. En we zijn al één van de mindere leerlingen in de Europese klas… Dus moeten we onze schaarse groene waterstof gebruiken daar waar het echt moet omdat er geen alternatief is. Misschien kan een waterstofladder daarbij helpen.
Er bestaan meerdere waterstofladders[3], maar over het algemeen zijn de verschillen tussen deze ladders klein. Op een waterstofladder wordt de prioriteit of wenselijkheid van waterstoftoepassingen uitgedrukt op een schaal van 1 tot 5. De toepassingen met de hoogste prioriteit zijn sectoren waar weinig tot geen alternatieven zijn voor het gebruik van waterstof. In de sectoren met de laagste prioriteit zijn die alternatieven er wel en zijn die vaak zelfs duurzamer en/of goedkoper.
Qua systematiek is de waterstofladder niet nieuw. Al eerder zijn er in Nederland ‘ladders’ ontwikkeld als beleidsinstrument om gewenste en minder gewenste activiteiten te rangschikken en soms zijn die ook in wetgeving verankerd. Zo werd in oktober 2012 de ladder voor duurzame verstedelijking opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) als middel om ongebreidelde verstedelijking tegen te gaan. Deze ladder zorgde daarna voor een stroom aan rechterlijke uitspraken. De toepassing in de praktijk leverde echter zo veel praktische problemen op, dat de ladder in juli 2017 werd afgezwakt. Medio 2019 ontstond de ‘zonneladder’ als nationaal afwegingsinstrument om bij de ontwikkeling van zonneparken eerst te kijken naar gebouwen en terreinen in de bebouwde omgeving en pas daarna naar landbouw- en natuurgronden. De zonneladder is echter niet wettelijk verankerd. Welke lessen kunnen we uit deze ladders trekken voor de toepassing en eventuele wettelijke verankering van de waterstofladder?
Na de aanpassing in juli 2017 fungeert de ‘ladder’ van duurzame verstedelijking uit artikel 3.1.6 Bro als een verzwaarde motiveringsplicht voor het bevoegd gezag. Als gevolg hiervan dient het bevoegd gezag (meestal de gemeenteraad) bij het vaststellen van een bestemmingsplan[4], bovenop de normale motiveringsplicht uit artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening (dat er sprake is van een ‘goede ruimtelijke ordening’) voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen buiten bestaand stedelijk gebied, in de toelichting op het besluit expliciet te motiveren waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Deze wettelijke verplichting dwingt het bevoegd gezag tot een solide motivering van de gemaakte ruimtelijke keuze zonder dat die keuze op voorhand door hogerhand wordt geblokkeerd. Bovendien kan deze motivering in het kader van de beroepsprocedure door de rechter worden getoetst. Dat het in praktijk erg moeilijk bleek om te definiëren wat een nieuwe stedelijke ontwikkeling is (en wat niet), bleek bij de evaluatie van het instrument een belangrijk leerpunt, dat mede heeft geleid tot vereenvoudiging van de laddersystematiek. Het is zinvol om die les ook te betrekken bij een eventuele wettelijke verankering van de waterstofladder.
De zonneladder kent geen expliciete wettelijke basis, althans niet in de zin dat het rijk via een wettelijke bepaling decentrale overheden verplicht om bij de afweging of op een bepaalde locatie een zonnepark kan worden gerealiseerd, een vast stramien te volgen. Het Rijk heeft afgezien van zo’n wettelijke voorkeursvolgorde omdat uit onderzoek bleek dat landbouwgronden en natuurgebieden momenteel al goed beschermd zijn door het provinciaal beleid. In plaats daarvan heeft de voorkeursvolgorde voor zonne-energie een nadrukkelijke plek gekregen in de Nationale omgevingsvisie (NOVI), die provincies en gemeenten op hun beurt hebben benut voor het opstellen van de regionale energiestrategieën (RES’en). Het kabinet zal dit monitoren en de resultaten terugkoppelen naar de Tweede Kamer en naar de decentrale overheden. Het Rijk meent dat de regio’s zelf moeten afwegen waar en op welke wijze de benodigde hernieuwbare elektriciteit op een zorgvuldige wijze en met oog voor het landschap, landbouwkundige en natuurwaarden kan worden ingepast. Bovendien zou een dwingende invulling van de zonneladder leiden tot ongewenste juridificering van het ruimtelijke proces zonder dat dit bijdraagt aan een kwalitatief betere afweging. Het kabinet roept provincies en gemeenten daarom op hier regie te nemen door het formuleren van heldere ruimtelijke kaders.
Als we bovenstaande waterstofladder vergelijken met de hiervoor genoemde voorbeelden, dan valt op dat de waterstofladder, in tegenstelling tot de andere ladders, gericht is op het ordenen van gebruiksmogelijkheden in bepaalde sectoren, en niet zozeer op de realisatie van de daarvoor benodigde infrastructuur. Als je via de ladder echter invloed wilt uitoefenen op de realisatie van infrastructuur voor bepaalde toepassingen, bijvoorbeeld buisleidingen, waterstoftankstations en opslagtanks, dan is een glasheldere begripsafbakening noodzakelijk om te voorkomen dat de waterstofladder, net als destijds bij de ladder van duurzame verstedelijking, onbedoeld strijdtoneel wordt van langdurig juridisch getouwtrek over definities die de voortgang van de energietransitie juist verder onder druk zet. Omdat de ladder meerdere en onderling erg verschillende gebruiksmogelijkheden omvat, die ook nog eens deels buiten de gebruikelijke invloedssfeer van het omgevingsrecht vallen (bijvoorbeeld het brandstofgebruik van voertuigen), lijkt ons een wettelijke verankering van de waterstofladder risicovol en daarom niet wenselijk.
Daarentegen kan een beleidsmatige toepassing van de waterstofladder, bijvoorbeeld in het Programma energiehoofdstructuur (PEH) het Rijk helpen om de koers te bepalen bij wat waterstof betekent voor de realisatie en ombouw van onze nationale energie-infrastructuur en om het belang van prioritering in de gebruiksmogelijkheden de komende jaren voor het voetlicht te kunnen blijven brengen, in elk geval totdat de productiecapaciteit van groene waterstof voldoende is opgeschaald. Vergroting van het inzicht dat inefficiënt gebruik van waterstof kwalijke neveneffecten heeft, kan ook helpen om de positie van waterstof binnen de energietransitie in een realistischer perspectief te zetten. Waterstof is geen heilige graal en al helemaal geen excuus om de verduurzaming van de leefomgeving nog eventjes vooruit te schuiven. Daarnaast kan een beleidsmatige verankering van de waterstofladder in de nationale en provinciale omgevingsvisies, decentrale overheden ondersteuning bieden bij het maken van de juiste lokale keuzes rond de nieuwe toepassingen van waterstof, bijvoorbeeld in het kader van de verdere invulling van de RES’en. Tot slot biedt de ladder voor provincies en gemeenten aanknopingspunten om, indien nodig tegenwicht te bieden aan initiatiefnemers die druk bezig zijn met het promoten van waterstofprojecten in de gebouwde omgeving en/of mobiliteit.
Het is de taak van de overheid om het algemeen belang te laten meewegen bij de afweging welke lokale waterstofprojecten voorrang zouden moeten krijgen bij de realisatie en dus bij de verdeling van schaarse groene waterstof. Waar een wettelijke inbedding van de waterstofladder het risico loopt te verzanden in juridisch getouwtrek over definities, kan beleidsmatige inbedding van de waterstofladder juist goede handvatten bieden om deze afweging explicieter te maken.
De auteurs zijn beiden werkzaam bij Royal HaskoningDHV, respectievelijk als senior legal consultant en Director business development.
Bron: International Energy Agency: Global Hydrogen Review 2021 – Analysis – IEA
De bekendste is de waterstofladder van de organisatie Natuur & Milieu
hiermee wordt gelijkgesteld het verlenen van een omgevingsvergunning afwijking bp (2.12, lid 1, onder c, Wabo)
