In 2016 zijn 169 lidstaten van de Verenigde Naties bij elkaar gekomen op de zogeheten Klimaattop van Parijs. Hier is een baanbrekend akkoord uitgekomen, het Klimaatakkoord. In dit akkoord zijn ambitieuze doelstellingen opgenomen om klimaatopwarming zo veel mogelijk te beperken. Na meerdere kritische rapporten (bijvoorbeeld van het Planbureau voor de Leefomgeving), bevestigde ook de Afdeling advisering van de Raad van State eind oktober 2024: we liggen niet op koers om deze doelstellingen te behalen. Hoe de Afdeling advisering tot deze conclusie is gekomen en wat precies de wettelijke grondslag is voor het Nederlandse klimaatbeleid, leest u in onderstaand blog!
In 2016 heeft de Europese Unie, mede namens Nederland, haar handtekening gezet onder het Klimaatakkoord van Parijs (hierna: het Klimaatakkoord). Het voornaamste doel van het Klimaatakkoord is de klimaatopwarming te beperken tot 2 graden Celsius, met een duidelijk zicht op een beperking tot 1,5 graden Celsius. Hiervoor is vereist dat de CO2-uitstoot in 2030 met 39% verminderd is ten opzichte van 1990. Per 2050 moet de uitstoot van broeikasgassen met 95% zijn afgenomen om dit doel te bereiken. Als deze CO2-vermindering wordt bereikt, lijken de gevolgen van klimaatverandering nog beheersbaar.
Nederland heeft de doelen uit het Klimaatakkoord vertaald in de Klimaatwet. Deze Klimaatwet is, in lijn met internationale afspraken die nog na het Klimaatakkoord zijn gemaakt, nóg ambitieuzer. Zo staat in artikel 2, tweede lid, van de Klimaatwet dat Nederland ernaar streeft om de emissies van broeikasgassen met 55% te verminderen ten opzichte van 1990 in 2030, 6% meer dan afgesproken op de Klimaattop. Daarnaast heeft Nederland als doel om volledig CO2-neutraal te zijn in 2050.
Hoewel in het Klimaatakkoord doelstellingen zijn vastgelegd, zijn de lidstaten vrij om te bepalen hóe ze aan deze doelstellingen gaan voldoen. In Nederland zijn daarvoor drie instrumenten geïntroduceerd: het vijfjaarlijkse klimaatplan, de tweejaarlijkse Voortgangsrapportage en de jaarlijkse klimaatnota.
Het klimaatplan is in 2021 voor het eerst vastgesteld, genaamd het Integraal Nationaal Energie- en Klimaatplan 2021-2030. Zoals in artikel 4 van de Klimaatwet staat, moet dit plan eens in de vijf jaren worden vastgesteld. Het eerste klimaatplan mag gelden van 2021 tot 2030, zo volgt uit artikel 4, derde lid van de Klimaatwet. Het klimaatplan bevat onder andere de maatregelen om de voorgenomen CO2-verminderingen te bereiken en een overzicht van de financiële gevolgen van het beleid voor huishoudens, bedrijven en overheden. In het huidige klimaatplan is bijvoorbeeld beleid opgesteld over windenergie op zee, het stimuleren van elektrisch (personen)vervoer en het terugdringen van emissies in de veehouderij.
Op de voorbereiding van het klimaatplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Dat betekent dat zienswijzen naar voren kunnen worden gebracht tegen het klimaatplan. Er staat geen beroep open.
Iedere twee jaar wordt over de voortgang en de uitvoering van het klimaatplan gerapporteerd. Dit wordt de tweejaarlijkse Voortgangsrapportage genoemd. Als deze rapportage daartoe aanleiding geeft, kunnen aanvullende maatregelen worden genomen. In 2023 is de eerste voortgangsrapportage gepubliceerd en aan de Europese Commissie gestuurd. De destijds bevoegde Minister voor Klimaat en Energie stuurde over deze rapportage een Kamerbrief. De rapportage gaf aanleiding om de doelen van het klimaatplan aan te scherpen in een ‘update’. Vanwege deze aanscherping zijn ook nieuwe maatregelen opgesteld, die in juni 2024 definitief zijn vastgelegd. In 2025 vindt de tweede Voortgangsrapportage plaats, die uitgaat van de nieuwe doelen.
Ieder jaar stuurt de verantwoordelijke minister (momenteel: Minister voor Klimaat en Groene Groei) de (concept) klimaatnota naar de Eerste en Tweede Kamer. In deze nota staat bijvoorbeeld de voortgang van de realisatie van het klimaatbeleid en de financiële gevolgen van significante ontwikkelingen die afwijken van het klimaatbeleid. De (concept) klimaatnota gaat niet alleen naar de Eerste en Tweede Kamer, maar ook naar de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling advisering).
De Afdeling advisering toetst de onderdelen van het hierboven opgesomde klimaatbeleid. Om het klimaatplan te beoordelen heeft de Afdeling advisering een toetsingskader opgesteld. Dit kader kan ook als startpunt gebruikt worden om de (concept) klimaatnota en de Voortgangsrapportage te toetsen.
Dit opgestelde toetsingskader is niet in beton gegoten: al bij de ontwikkeling ervan heeft de Afdeling advisering aangegeven dat het toetsen van het klimaatbeleid een nieuwe taak is. Vandaar dat de toets door bijvoorbeeld nieuwe inzichten kan wijzigen.
Het toetsingskader bestaat uit vier onderdelen. Als eerste toetst de Afdeling advisering in hoeverre het klimaatplan bijdraagt aan het bereiken van de klimaatdoelen. Hierbij betrekt de Afdeling advisering onder andere hoe het klimaatplan omgaat met onzekerheden tussen 2030-2050 en hoe het zich verhoudt tot internationale en Europese (beleids)verplichtingen. In het tweede onderdeel toetst de Afdeling advisering aan bestuurlijke- en uitvoeringsaspecten. Bij deze toets staat de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen overheden centraal. Er wordt ook aandacht besteed aan de uitvoerbaarheid voor bedrijven en burgers, bijvoorbeeld door te kijken in hoeverre de voorgestelde maatregelen reëel zijn. Als derde onderdeel beoordeelt de Afdeling advisering economische afwegingen. De Afdeling advisering gaat bijvoorbeeld na of het klimaatplan voldoende inzicht geeft in de (verdeling van de) kosten van het klimaatbeleid. Ook moet het plan voldoende inzicht bieden in de economische effecten van het gevoerde beleid. De vierde en laatste toets is de juridische beoordeling van het klimaatplan. Bij dit onderdeel bekijkt de Afdeling advisering hoe de voorgestelde maatregelen zich verhouden tot het Nederlands recht en of er bijvoorbeeld nadere regelgeving nodig is.
De Afdeling advisering heeft in 2021, 2022, 2023 en 2024 een advies uitgebracht over de (concept) klimaatnota’s van die jaren. Het eerste jaar trapt de Afdeling advisering kritisch af: de klimaatdoelstellingen zijn uit zicht. Er moet meer nationale regie komen in bestuur én in uitvoering. Op 10 januari 2022 treedt kabinet Rutte IV aan, die aan het eind van dat jaar de (concept) klimaatnota presenteert. Deze nota is opgesteld in lijn met het ambitieuze regeerakkoord en biedt vooruitgang ten opzichte van 2022. De Afdeling advisering dringt aan om deze ambitieuze beleidsvoornemens ook daadwerkelijk om te zetten in concrete uitvoeringsagenda’s. Waar in 2022 voorzichtig positief geadviseerd werd, zet de Afdeling advisering in 2023 weer alle signalen op rood. Alle beleidsvoornemens van het kabinet moeten volledig, op tijd én met maximaal effect worden uitgevoerd wil het kabinet de doelen behalen. Er is een tekort aan mensen, middelen en materialen, met onvoldoende duidelijkheid hoe deze knelpunten worden opgelost.
Vervolgens treedt in juli 2024 het nieuwe kabinet-Schoof aan. Uit het regeerakkoord volgt direct dat het onderwerp klimaat niet hoog op het prioriteitenlijstje staat van dit kabinet. De aangeleverde concept-klimaatnota 2024 wordt bij de Afdeling advisering niet goed ontvangen. Er wordt sterk aangedrongen op zo snel mogelijk effectieve maatregelen nemen. Zelfs als het lukt om deze maatregelen te treffen, bestaat er alsnog maar een hele kleine kans om de wettelijke doelen te behalen. De Afdeling advisering stuurt aan op zekerheid, continuïteit en adequate uitvoering van het beleid.
Dit zorgt ervoor dat de minister van Klimaat en Groene Groei, Sophie Hermans, zich in een ware spagaat bevindt. Meer maatregelen zijn simpelweg nodig om de klimaatdoelen te halen. Maar onder de coalitie is daar weinig draagvlak voor. Hoe dit verder afloopt binnen het kabinet, is onbekend. Wel is bekend dat er onmiddellijk een efficiënte aanpak moet komen willen we nog in de buurt komen van het behalen van de doelstellingen zoals gesteld in de Klimaatwet.
