Het kabinet wil dat de Nederlandse economie in 2030 voor 50%, en in 2050 volledig circulair is. In het Rijksbreed programma Nederland Circulair in 2050 schetst het kabinet hoe wij onze economie zodanig kunnen ombuigen om dit doel te behalen. De bouwsector kan een belangrijke rol spelen in de transitie naar een circulaire economie. Daarom hebben wij het in deze vijfde bijdrage van onze klimaatblogreeks over: circulair bouwen. Wij kijken naar de mogelijkheden om circulair bouwen te normeren in het huidige wettelijke stelsel. Vervolgens kijken wij naar de manieren waarop circulair bouwen geregeld wordt onder de Omgevingswet. Als afsluiter geven wij zoals gewoonlijk, een aantal richtinggevende praktijkvoorbeelden.
Er is op dit moment geen wettelijke definitie voor circulair bouwen. In deze bijdrage sluiten wij daarom aan bij de definitie voor circulair bouwen uit de ‘Transitieagenda bouw- en infrasector’ van de Rijksoverheid: “Circulair bouwen betekent het ontwikkelen, gebruiken en hergebruiken van gebouwen, gebieden en infrastructuur, zonder natuurlijke hulpbronnen onnodig uit te putten, de leefomgeving te vervuilen en ecosystemen aan te tasten. (…)”
Circulair bouwen levert een aantal voordelen op voor het welzijn van de planeet maar ook voor ontwikkelaars en ondernemers. Zo ontstaat door meer circulair te bouwen een minder grote druk op de vraag naar nieuwe, schaarse en met name kostbare grondstoffen. Ten tweede is er het klimaataspect. Het winnen en gebruiken van nieuwe grondstoffen levert simpelweg een negatief effect op het milieu en brengt een significante CO2-uitstoot met zich mee. Dit is bij hergebruik van grondstoffen aanzienlijk minder het geval. Wij wijzen tot slot op de economische kansen die circulariteit biedt. Door onderzoeksbureau TNO is een inschatting gemaakt van de baten van een circulaire economie in Nederland en wat blijkt? Binnen de betrokken sectoren van de circulaire economie kan een extra omzet van 7,3 miljard euro worden gegenereerd, aldus het onderzoek.
Het valt op dat er weinig is geregeld over circulair bouwen in het huidige recht. Dit kan verschillende redenen hebben. In deze paragraaf staan we stil bij wat er nu is geregeld over circulair bouwen.
Bouwbesluit 2012
Het Bouwbesluit 2012 (hierna: Bb) bevat bouwtechnische eisen voor (nieuwe) gebouwen. We lezen in afdeling 5.2 van het Bb een paar maatregelen over circulair bouwen terug. Hieruit volgt dat bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor nieuwbouw van een kantoorgebouw of woning een berekening moet worden ingediend van de milieuprestatie van het gebouw (of de gebouwen) (hierna: MPG). De MPG van een gebouw wordt weergegeven in een cijfer. Dit is de som van de milieubelasting van alle gebruikte materialen. De milieubelasting van een enkel materiaal is opgebouwd uit 11 indicatoren voor de milieubelasting van dit product.
Hoe lager de MPG, des te duurzamer is het materiaalgebruik. Vanaf 1 juli 2021 geldt een MPG van 0,8 voor woningen (voor kantoren blijft de MPG 1). Om aan de norm te kunnen voldoen, is circulair bouwen dus noodzakelijk.
Bestemmingsplan
Voor het bestemmingsplan geldt als toetsingskader of sprake is van een ‘goede ruimtelijke ordening’. Bepalingen in een bestemmingsplan moeten gelet op dit toetsingskader ruimtelijk relevant zijn. De regels in een bestemmingsplan gaan dus uitsluitend over aspecten die relevant zijn voor de ruimtelijke ordening. Wat nu precies ruimtelijk relevant is varieert enorm. Van circulaire eisen die bouwkundig zijn (denk bijvoorbeeld aan voorgeschreven gebruik van materialen) wordt al snel geoordeeld dat deze eisen geen invloed hebben op de ruimtelijke ordening. Als deze eisen niet ruimtelijk relevant zijn, horen ze in principe niet in een bestemmingsplan. Daarnaast ziet circulair bouwen vaak ook op uitvoeringsaspecten (zoals de wijze van duurzaam bouwen), welke volgens vaste jurisprudentie niet in het bestemmingsplan worden geregeld. Het afdwingen van circulair bouwen in een bestemmingsplan wordt er om voorgaande redenen dus niet bepaald makkelijk op.
Bestemmingsplan verbrede reikwijdte
Op grond van artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet (Chw) is een aantal plangebieden aangewezen waar gemeenten kunnen experimenteren met zogenaamde ‘bestemmingsplannen met een verbrede reikwijdte’. In een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is het mogelijk om vergaande duurzaamheidsaspecten te regelen. Ook het stimuleren van circulair bouwen wordt mogelijk gemaakt. De volgende Chw bestemmingsplannen geven inzicht in de mogelijkheden hiervoor.
In het Chw bestemmingsplan Almere Centrum Weerwater – Floriade staat bijvoorbeeld in de plantoelichting dat: ‘Alle materialen – zowel in gebouwen als in de openbare ruimte – moeten voldoen aan de principes van de circulaire economie: ze moeten ‘gezond‘, recyclebaar en duurzaam zijn.’
Een ander voorbeeld is het Chw bestemmingsplan Vinkenhoef. Op grond van artikel 13.1 van de planregels bij dit bestemmingsplan dient bij de aanvraag omgevingsvergunning aangetoond te worden dat een aantoonbare bijdrage geleverd wordt aan de verduurzaming en circulariteit van de fysieke leefomgeving. Deze algemene regel is niet aan een specifieke bestemming verbonden en geldt dus voor het hele bestemmingsplan. Om te beoordelen of er voldoende aantoonbare bijdrage geleverd wordt aan de verduurzaming en circulariteit van de fysieke leefomgeving, wordt de aanvraag getoetst aan de beleidsregel Duurzaamheid Vinkenhoef.’
In deze beleidsregels staat in artikel 2, vierde lid:
‘Er moet zoveel mogelijk circulair gebouwd worden, hetgeen betekent dat:
Elk nieuw te bouwen gebouw voorzien is van een materialenpaspoort, waarin opgenomen is welke materialen bij de bouw gebruikt zijn;
minimaal 10 % van de gebruikte materialen voor elk nieuw te bouwen gebouw hergebruikte materialen zijn zonder waardeverlies en/of bio-based materialen;
bij de toepassing van beton het materiaal over een hemelsbrede afstand van niet meer dan 100 km vanaf het terrein aangevoerd wordt.’
Overige mogelijkheden
Naast publiekrechtelijk afdwingbare regels en beleid, kunnen gemeenten als grondeigenaar bijvoorbeeld via privaatrecht eisen stellen aan de circulariteit van ontwikkelingen, zoals het behalen van bepaalde duurzaamheidscertificaten. Ook door middel van beleid kunnen gemeenten circulair bouwen nastreven. Zo besteedt de gemeente Amsterdam in haar duurzaamheidsbeleid aandacht aan circulariteit, door ambities te benoemen zoals het hanteren van een zo laag mogelijke MPG. Dit kan door het toepassen van bio-based materialen en van hergebruikte of gerecyclede materialen. Een andere ambitie is flexibel en demontabel bouwen, waardoor gebouwen makkelijker te wijzigen zijn qua indeling en uit elkaar te halen zijn, zonder dat dit veel sloopafval oplevert. Er ligt ook een ambitie om te werken met een zogenaamd materialenpaspoort. Dit paspoort zorgt dat bouwmaterialen tijdens de levensduur van een gebouw geregistreerd worden zodat inzicht kan worden verkregen in de (her)bruikbaarheid van die materialen.
Conclusie over het huidige recht
Het huidige recht biedt maar beperkte mogelijkheden als het over circulair bouwen gaat. Met een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte kunnen gemeenten voor aangewezen plangebieden meer regels opnemen ten aanzien van duurzaamheid en circulariteit dan bij een ‘gewoon’ bestemmingsplan. Hierna kijken we vooruit naar regels over circulair bouwen onder toekomstig recht.
Zoals net beschreven, zijn de mogelijkheden om circulair bouwen te stimuleren met regels binnen het huidige recht beperkt. Onder de toekomstige Omgevingswet bestaan meer mogelijkheden om circulair bouwen te bevorderen.
Besluit bouwwerken leefomgeving
Wanneer de Omgevingswet in werking treedt, zal het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: Bbl) het Bb vervangen. In het Bbl is beoogd de milieueffecten van woningen en kantoorgebouwen te verminderen, waardoor het duurzaamheidsgehalte hiervan wordt verhoogd.
Onder het Bbl kunnen gemeenten in omgevingsplannen bepaalde maatwerkregels opnemen over energieverbruik en duurzaam gebruik van materialen. Daarbij kunnen er in een omgevingsplan maatwerkregels over energie- en milieuprestaties worden opgelegd, die verder gaan dan de eisen uit het Bbl.
Omgevingsplan
Onder de Omgevingswet wordt het huidige ruimtelijke toetsingskader (goede ruimtelijke ordening) vervangen door een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Voor deze eis geldt (zo wordt beoogd door de wetgever althans) een breder kader dan (alleen) de ruimtelijke relevantie van regels. Het omgevingsplan kent dus niet langer dezelfde beperking als het bestemmingsplan. Dit maakt het omgevingsplan geschikt om circulair bouwen te regelen. De mogelijkheden hiertoe zullen vergelijkbaar zijn met de mogelijkheden die gelden voor het bestemmingsplan verbrede reikwijdte.
Tot slot willen wij nog een aantal praktijkvoorbeelden belichten waar gebruik is gemaakt van circulair bouwen. Voor deze initiatieven is niet gewacht op richtinggevende regelgeving. Vanuit de inspiratie om duurzaam te bouwen is door de initiatiefnemers volop ingezet op circulariteit. Neem bijvoorbeeld het kenniscentrum Biosintrum in Oosterwolde, Friesland dat voor maar liefst 80% uit natuurlijke materialen bestaat. Op Amsterdamse bodem zagen we onlangs dat bij de bouw van het Hotel Jakarta alleen gebruik is gemaakt van materiaal met een lange levensduur en bijna alle elementen kunnen worden hergebruikt door demontage. Als laatste noemen wij graag het Bouwdeel D(emontabel) in Delft. Dit gebouw is opgebouwd uit een vooraf in elkaar gezette staalconstructie, die ook weer gemakkelijk te demonteren is.
Een circulaire toekomst
Circulair bouwen is geen gemakkelijke opgave, maar het biedt de kans om een positieve bijdrage te leveren aan het klimaat. Onder het huidige wettelijke stelsel zijn er vooral kansen om via het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte circulair bouwen te bevorderen. Als de Omgevingswet in werking treedt, zullen deze kansen groter worden. Hoewel er momenteel weinig is geregeld over circulair bouwen, kunnen de nieuwe ambities van het kabinet aanleiding zijn om in de toekomst meer aandacht aan dit onderwerp te besteden. Het is daarom de hoogste tijd om volop in te zetten op circulariteit!
