Rijk en provincies zien veel potentie in doelsturing om verduurzaming van de landbouw in Nederland te bevorderen. Doelsturing geeft boeren speelruimte om zelf te kiezen welke maatregelen ze willen nemen en biedt mogelijkheden voor beloning. Op dit moment staat Europese regelgeving grootschalige invoering echter in de weg. Dat blijkt uit onderzoek van Wageningen Environmental Research.
Wageningen Environmental Research verkende de (on)mogelijkheden van doelsturing als manier om natuurinclusieve landbouw in Nederland aanzienlijk op te schalen, in opdracht van het ministerie van LNV. Natuurinclusieve landbouw is een vorm van duurzame landbouw waarin accent wordt gelegd op het bevorderen van de biodiversiteit en agrarisch natuurbeheer. Opschaling van natuurinclusieve landbouw wordt als een manier gezien om de onontkoombare doelen (natuur, stikstof, klimaat en water) van het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) te halen. De focus in het onderzoek lag hierbij op de melkveehouderij.
De verwachting is dat doelsturing via kritische prestatie indicatoren (KPI’s) natuurinclusieve landbouw kan stimuleren. Dat betekent dat doelen worden vertaald in verschillende KPI’s. Deze KPI’s meten de duurzaamheidsprestaties op basis waarvan overheden en andere partijen boeren kunnen belonen, beprijzen of normeren. Dit is belangrijk omdat de financiële consequenties van omschakelen naar natuurinclusieve landbouw groot zijn. Zo daalt de melkproductie (en dus de inkomsten) en is er in veel gevallen behoefte aan meer landbouwgrond (en dus hogere kosten). Daarnaast is de verwachting dat op termijn doelsturing op basis van de KPI systematiek, bestaande middelsturing deels kan vervangen. Hierdoor krijgen ondernemers meer ruimte om zelf te bepalen hoe ze duurzaamheidsdoelen willen bereiken.
De wens om natuurinclusieve boeren kostendekkend te belonen loopt aan tegen de grenzen van de EU-staatssteunregels. Zo staat de EU vergoedingen door overheden alleen toe op basis van gemaakte kosten en inkomstenderving en dus niet op basis van behaalde doelen. Beloning op basis van prestaties is alleen op beperkte schaal mogelijk via de zogenaamde de-minimisregeling. Hiermee is alleen een beperkte beloning mogelijk, die meestal niet opweegt tegen de inkomstenderving en extra kosten van natuurinclusieve landbouw. Bestaande pilots en experimenten met doelsturing werken hierdoor ook met deze beperkte beloningen per bedrijf.
Om wel kostendekkend te kunnen belonen voor natuurinclusieve prestaties is een nieuwe subsidieregeling nodig, met vooraf vastgestelde concrete maatregelpakketten en bijbehorende vergoedingen. Om boeren toch keuzevrijheid te geven, kan een ruim scala aan mogelijke maatregelen worden opgenomen in een dergelijke subsidieregeling. Het ontwikkelen van een dergelijke subsidieregeling en het doorlopen van de EU-staatssteuntoets gaat jaren kosten. Hierdoor zijn structurele en kostendekkende (overheids)beloningen voor natuurinclusieve landbouw op korte termijn niet te realiseren.
De verwachting vanuit de landbouw is veelal dat invoering van doelsturing ook de afschaffing van middelsturing mogelijk maakt. Daarmee neemt de ondernemersvrijheid van boeren toe. Natuurinclusieve landbouw raakt aan veel verschillende beleidsterreinen, zoals het mestbeleid en het natuurbeleid. Een belangrijk deel is voorgeschreven vanuit Europese regelgeving. Het afschaffen of bijstellen van deze middelsturing is daarom op de korte termijn niet realistisch. Procedures om bestaande EU-regelgeving aan te passen kosten jaren en zijn afhankelijk van de instemming van andere lidstaten.
Met name de middelsturing die voortkomt uit de Nitraatrichtlijn is niet eenvoudig af te schaffen. Het gevolg is dat een van de veronderstelde voordelen van de invoering van doelsturing, namelijk het afschaffen van middelsturing op korte termijn niet geheel is te realiseren. Het combineren van doelsturing en middelsturing zal eerder zorgen voor meer, dan voor minder bureaucratie en administratieve lasten voor boeren en uitvoerende instanties.
Ondertussen wordt op beperkte schaal al gewerkt aan doelsturing en beperkte vormen van beloning, binnen de ruimte van de eerder genoemde de-minimisregeling. Daarbij kunnen deelnemers leren van hun individuele KPI-scores en hun prestaties onderling uitwisselen. Hierdoor kunnen ze hun bedrijfsvoering natuurinclusiever maken, mits dit niet leidt tot een groot verlies aan inkomen. In dit kader wordt gewerkt aan een uniforme en integrale set KPI’s voor duurzame landbouw en worden hierover gegevens verzameld op bedrijfsniveau. De belangstelling bij boeren voor dergelijke initiatieven met KPI’s is groot.
