De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft onlangs uitspraak gedaan in een interessante zaak over een windpark, Windpark De Rietvelden. De uitspraak is via deze link terug te lezen. Voor de windturbinepraktijk is deze uitspraak van belang omdat de Afdeling verduidelijkt wanneer er wel en niet een verplichting tot intrekking van een omgevingsvergunning aan de orde kan zijn. Hieronder geven wij onze lezing van het oordeel weer:
Artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verplicht tot intrekking als het Unierecht de intrekking van een omgevingsvergunning vereist.
De Afdeling heeft in een eerdere uitspraak vastgesteld dat de windturbinebepalingen uit algemene regels (toen: het Activiteitenbesluit milieubeheer) in strijd met het Unierecht (de SMB-richtlijn die gaat over milieueffectrapportage bij plannen en programma’s) tot stand zijn gekomen.
Die strijdigheid werkt echter niet rechtstreeks door naar omgevingsvergunningen voor windturbines. Dat komt omdat de windturbinebepalingen volgens de Afdeling kaderstellend Een omgevingsvergunning is dat niet. Een omgevingsvergunning geeft toestemming voor een project en voorziet niet in een kader voor dat project. Daarom is een omgevingsvergunning (anders dan de windturbinebepalingen) geen “plan of programma” waarvoor een plan-milieueffectrapportageplicht kan gelden. Een omgevingsvergunning voor een windpark is naar het oordeel van de Afdeling – anders dan de windturbinebepalingen – niet in strijd met de Europese SMB-richtlijn.
De omstandigheid dat de windturbinebepalingen in strijd zijn met de SMB-richtlijn, betekent volgens de Afdeling op zichzelf nog niet dat een (onherroepelijke) omgevingsvergunning in strijd is met het Unierecht. Ook als de milieubeoordeling van een omgevingsvergunning is gebaseerd op de rechtmatigheid van de windturbinebepalingen (een onjuist uitgangspunt – met de kennis van nu), vereist de SMB-richtlijn niet automatisch dat de omgevingsvergunning moet worden heroverwogen of ingetrokken.
De Afdeling ziet zich tevens voor de vraag gesteld of het Europeesrechtelijk beginsel van loyale samenwerking vereist dat een onherroepelijke omgevingsvergunning die niet verenigbaar is met het Unierecht (op grond van artikel 2.33, eerste lid, onder a, van de Wabo) moet worden ingetrokken. Voor de beoordeling hiervan staat naar het oordeel van de Afdeling het rechtszekerheidsbeginsel voorop. Vanwege het Unierechtelijk rechtszekerheidsbeginsel hoeft een bestuursorgaan volgens de Afdeling in beginsel niet terug te komen van een besluit dat onherroepelijk is geworden. Daarop bestaan uitzonderingen, maar daarvan is hier geen sprake vanwege het volgende:
Het beginsel van loyale samenwerking vereist volgens de Afdeling voor de omgevingsvergunning voor Windpark Rietvelden niet tot het opnieuw onderzoeken van deze omgevingsvergunningen (om rekening te houden met de uitleg die inmiddels aan relevante bepalingen van het Unierecht heeft gegeven). Die verplichting geldt alleen als aan de vier cumulatieve voorwaarden uit het Kühne & Heitz-arrest is voldaan. Die voorwaarden zijn:
Het bestuursorgaan moet naar nationaal recht bevoegd zijn om van dat besluit terug te komen;
Het in het geding zijnde besluit moet definitief zijn geworden als gevolg van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep;
Die uitspraak moet, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berusten op een onjuiste uitlegging van het Unierecht, gegeven zonder dat het Hof is verzocht om een prejudiciële beslissing;
Betrokkene moet zich tot het bestuursorgaan hebben gewend onmiddellijk nadat hij van die rechtspraak kennis had genomen.
Voor Windpark De Rietvelden geldt dat niet is voldaan aan voorwaarde 3. Hierbij is het voor de Afdeling van belang dat de verenigbaarheid van de windturbinebepalingen met het Unierecht niet ter discussie heeft gestaan bij de eerdere procedures bij de Afdeling over de rechtmatigheid van de omgevingsvergunningen.
Dit zijn volgens ons de belangrijkste conclusies uit de uitspraak van de Afdeling. Het Unierecht vereist geen intrekking van de omgevingsvergunning voor Windpark De Rietvelden. De vergunning blijft in stand. Hoewel er nog meer uitspraken verwacht worden die gaan over intrekkingsverzoeken voor windparken (ook in zaken waarbij AKD betrokken is), biedt deze uitspraak al veel duidelijkheid over de wijze waarop de Afdeling dergelijke verzoeken beoordeelt.
