Inmiddels zijn er bijna drie jaar verstreken sinds de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘ABRVS’), op 29 mei 2019, vaststelde dat de passende beoordeling van het Programma Aanpak Stikstof (‘PAS’) niet voldeed aan de randvoorwaarden van art. 6 Habitatrichtlijn. Die uitspraak leidde tot een onmiddellijke beëindiging van het PAS en tot de start van de zogeheten ‘stikstofcrisis’ waarin pijnlijk duidelijk werd dat zo goed als iedere activiteit met enige stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden niet zonder slag of stoot kan worden gerealiseerd en dat er fors geïnvesteerd moet worden in natuurherstel en vermindering van stikstofdepositie.
In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat deze stikstofcrisis niet eenvoudig op te lossen is, ook niet met alle stappen die nu al zijn gezet. Ik wijs in het bijzonder in dit kader op de wijziging van de Wet natuurbescherming (‘Wnb’) die per 1 juli 2021 voorziet in verplicht te halen omgevingswaarden ter reductie van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden (art. 1.12a Wnb) en het Programma stikstofreductie en natuurverbetering waarin deze wet voorziet. Maar de uitdagingen – en daarmee de risico’s op vastlopen – zijn (wellicht te?) groot. Ik noem er een paar:
Na het vervallen van het PAS moest (en moet) een oplossing worden gevonden voor de activiteiten die onder het PAS vergunningvrij waren, ondanks dat deze activiteiten stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden tot gevolg hebben. Het gaat om ruim 3500 activiteiten. Legalisatie van deze activiteiten wordt voorzien via het Programma legalisering projecten (art. 1.13 a Wnb en art. 2.15 Besluit natuurbescherming), door het treffen van bronmaatregelen waarmee een toename van stikstofdepositie als gevolg van de betreffende maatregelen ongedaan wordt gemaakt;
Om de – generieke – doelstellingen tot verlaging van de stikstofdepositie (art. 1.12a Wnb) te behalen is ook een breed pakket aan (bron) maatregelen nodig;
Sinds 1 juli 2021 bepaalt de Wnb (via art. 2.9a Wnb en art. 2.5 Bnb) dat effecten in de vorm van stikstofdepositie tijdens de bouwfase niet beoordeeld hoeven te worden in het kader van een besluit tot vergunningverlening. De onderbouwing van deze zogeheten partiële vrijstelling (want: alleen gelden voor bouwwerkzaamheden én alleen betrekking hebbend op stikstof) wordt o.a. gevonden in diverse (bron)maatregelen die getroffen worden;
Sinds begin dit jaar is Aerius Calculator aangepast, waardoor effecten van stikstofdepositie als gevolg van een voorziene ontwikkeling tot een maximale afstand van 25 km van de bron worden doorgerekend. Buiten deze afstand leidt de betreffende activiteit weliswaar veelal ook tot stikstofdepositie, maar deze kan – o.a. door modelmatige beperkingen – niet worden toegerekend aan een specifieke activiteiten. Deze toename van stikstofdepositie op een afstand die groter is dan 25 km van een bron wordt door middel van (generieke) natuur- en bronmaatregelen teniet gedaan, zo is de gedachte.
Er zijn dus – samengevat – behoorlijk veel maatregelen nodig ter onderbouwing c.q. uitvoering van de instrumenten als hiervoor onder 1 t/m 4 benoemd. Weliswaar heeft het huidige Kabinet voor deze maatregelen veel financiële middelen beschikbaar gesteld; de recente brief van de Minister voor Natuur en Stikstof d.d. 1 april jl. laat zien dat er nog veel stappen gezet moeten worden. Nog veel onzekerheid op dit punt dus.
Tegelijkertijd wordt toestemmingverlening voor nieuwe ontwikkelingen of het in stand houden van onherroepelijke vergunningen niet makkelijker of eenvoudiger, maar is dit onverkort lastig. Dat blijkt o.a. uit de volgende ontwikkelingen:
Er is onzekerheid over de juridische houdbaarheid van de partiële vrijstelling. Gebruikmaken van deze vrijstelling heeft vooralsnog geleid tot het toewijzen van een voorlopige voorziening door de Voorzieningenrechter van de ABRVS. Op 29 maart j. heeft de ABRVS, in de procedure over het Porthos-project in de Rotterdamse Haven, alle mogelijke haken en ogen die (kunnen) kleven aan deze vrijstelling tot in detail besproken. Een uitspraak laat echter nog wel even op zich wachten; in de tussentijd is het m.i. niet zo’n heel gek idee om een plan B te ontwikkelen voor projecten die gebruik willen maken van deze bouwvrijstelling;
Sinds maart 2020 rijden we allemaal 100 km/hr op snelwegen; de afname van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die hierdoor ontstond, is via het zogeheten ‘stikstofregistratiesysteem’ (art. 5.5a Wnb en par. 2.1.2 Regeling natuurbescherming) beschikbaar gesteld voor woningbouwprojecten en MIRT-projecten (zie art. 2.2 Regeling natuurbescherming). Met de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland van 22 april jl. is een – in ieder geval – voorlopig einde gekomen aan de bruikbaarheid en inzetbaarheid van deze snelheidsmaatregel voor nieuwe ontwikkelingen. Tegelijkertijd laat de hiervoor genoemde brief van 1 april zien dat deze maatregelen heeft gezorgd voor de mogelijkheid om slechts 33.000 woningen te bouwen – een spreekwoordelijke druppel op de gloeiende plaat. Dezelfde brief kondigde overigens, vooruitlopend op de uitspraak?, al aan dat de snelheidsmaatregel niet langer zal worden ingezet voor het SSRS, o.a. omdat, door veranderingen in Aerius Calculator (en de 25 km-begrenzing in de stikstofberekeningen die sinds januari is ingevoerd) en veranderende mobiliteit als gevolg van Covid 19, meer kan worden verzekerd dat de berekende ruimte die de snelheidsverlaging opleverde correct is. De voorgestelde wijziging van de Rnb op dit punt is inmiddels ter consultatie voorgelegd;
Ook de mogelijkheden voor externe saldering zijn aanzienlijk beperkt, sinds de ABRVS in november vorig jaar expliciet maakte dat inzet van dit instrument alleen maar mogelijk is als voldoende geborgd is dat er voldoende andere maatregelen overblijven om, kort gezegd, de kwaliteit van Natura 2000-gebieden op orde te brengen en te houden. Meerder provincies hebben al aangegeven voorlopig geen externe saldering toe te staan. Zie bijvoorbeeld dit bericht van de provincie Overijssel. Ook deze ontwikkeling legt druk op de te treffen natuur- en bronmaatregelen die, als gezegd, voor een aanzienlijk deel nog moeten worden getroffen;
Daarnaast nemen de handhavingsverzoeken en intrekkingsverzoeken toe. Handhavingsverzoeken gaan vooral over het (beweerdelijk) niet vergund zijn van weiden en bemesten resp. het (nog) niet gelegaliseerd zijn van onder het PAS vrijgestelde activiteiten. Deze (vooralsnog alleen rechtbank-)uitspraken laten o.a. zien dat in alle gevallen een individuele afweging van relevante belangen dient plaats te vinden, en dat weinig waarde wordt toegekend aan het programma ter legalisatie van de onder het PAS vrijgestelde activiteiten. De afhandeling van deze verzoeken kost zo veel tijd en menskracht bij betrokken overheden. Intrekkingsverzoeken zien op de toepassing van de intrekkingsbevoegdheden van art. 5.4 lid 1 Wnb en de intrekkingsverplichting art. 5.4 lid 2 Wnb. Uitspraken die hierover gaan maken nog maar weer eens duidelijk hoe belangrijk het is dat onderbouwd kan worden dat voldoende maatregelen worden getroffen om de kwaliteit van Natura 2000-gebieden op orde te brengen en te houden. Zie voor een uitspraak waarin een verzoek om intrekking terecht geweigerd was deze link;
In lagere rechtspraak wordt eufemistisch gezegd, een ‘nuancering’ aangebracht op de rechtspraak van de ABRVS dat intern salderen kan plaatsvinden met (volledig) vergunde ruimte die afkomstig is van een nog steeds geldende natuurtoestemming. Zou de ABRVS deze lijn volgen, dan zal dit leiden tot een aanzienlijke beperking van de mogelijkheden van dit instrument. Ook worden grote vraagtekens gezet bij de onderbouwing van de 25 km-begrenzing.
Kortom, we zijn er nog lang niet. Dat de oplossing na het vervallen van het PAS niet gemakkelijk was, dat was te voorzien. Dat het lang zou (kunnen) duren, is ook nog voorstelbaar. Maar nu is het m.i. tijd om – spreekwoordelijk gezegd – de pleister van de huid af te trekken en door de zure appel heen te bijten omdat het anders blijft bij dweilen met de kraan open. De hiervoor geschetste ontwikkelingen laten zien dat, als dat niet gebeurt, de ontwikkelingen vast blijven lopen.
