Op 9 december 2022 heeft minister Jetten voor Klimaat en Energie aan de Tweede Kamer zijn nadere uitwerking gepresenteerd van de afspraken uit het coalitieakkoord op het gebied van kernenergie. In een eerdere blog zijn wij al uitvoerig ingegaan op de acties die uit het coalitieakkoord voortvloeien. In dit blogbericht geven wij duiding aan de gedachtenvorming binnen de regering over kernenergie die sindsdien heeft plaatsgevonden.
Op 1 juli 2022 informeerde minister Jetten voor Klimaat en Energie de Tweede Kamer over de acties die de regering heeft ingezet om uitvoering te geven aan het coalitieakkoord op het gebied van kernenergie. Wij hebben daar in een blogbericht uitgebreid aandacht aan geschonken. Vervolgens is in de Tweede Kamer gedebatteerd over de toekomst van kernenergie in Nederland met als uitvloeisel onder meer een nieuwe kamerbrief van de minister voor Klimaat en Energie van 9 december 2022. Die bespreken wij in dit blogbericht.
De minister valt in zijn brief direct met de deur in huis, door mede te delen dat het kabinet heeft besloten om: (a) in te zetten op de realisatie van twee nieuwe generatie III+ kerncentrales (b) op de voorkeurslocatie Borssele (Zeeland). Verderop in de brief blijkt dat er nog een derde besluit is genomen, namelijk (c) om voor de financiering in ieder geval het RAB (Regulated Asset Base) model, al dan niet in combinatie met het PPP (Public Private Partnership) model uit te werken.
Dit zijn behoorlijke stappen in een kort tijdsbestek, en de minister legt dat ook uit. In het licht van de klimaatambities wil hij vaart maken met de realisatie van kerncentrales met als inzet exploitatie vanaf 2035. Uit een planningsanalyse van Boston Consulting Group blijkt dat dit alleen haalbaar is door de 4 fasen van voorbereiding tot uitvoering deels parallel te schakelen. De minister maakt dit zichtbaar in een ‘routekaart nieuwbouw kerncentrales’:
Het parallelschakelen van fases 1 en 2 kan alleen door nu al een voorschot te nemen op de voorkeur voor techniek en locatie. Formeel gaat het dus om principebesluiten, die nog teruggedraaid kunnen worden. Erg waarschijnlijk lijkt ons dat niet, want daarmee zou de gewonnen tijd weer verloren gaan. Bovendien, zo zal hierna blijken, heeft de minister goede argumenten voor de keuze voor de realisatie van twee generatie III+ reactoren in Borssele.
Zoals uit de routekaart hierboven blijkt, onderscheidt de minister 4 fasen tot aan de ingebruikname van de nieuw te bouwen centrales:
Fase 1: voorbereiden besluitvorming (2023 – 2024)
In deze fase streeft de minister ernaar om definitieve besluitvorming aan de Tweede Kamer voor te leggen over techniek, locatie, invulling van de m.e.r.-procedure, financiering, rol van de overheid, en inrichting van het tenderproces. Deze fase wordt ook gebruikt voor de verkenning en uitvoering van de eerste concrete stappen naar een mogelijk op te richten programma-organisatie Daarvoor is de minister ook met PALLAS in gesprek. PALLAS heeft eerder een programma-organisatie opgericht die door de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS) als voldoende betrouwbaar, bekwaam en volwassen wordt beschouwd.
Fase 2: uitvoeren tender (2023 – 2025)
De minister is voornemens om begin 2023 te starten met een technische haalbaarheidsstudie om vroegtijdig en gestructureerd in interactie te komen met technologieleveranciers en onzekerheden rondom benodigde projectkosten en de tijdlijn te verkleinen. De minister maakt voor deze technische haalbaarheidsstudie middelen vrij, om zo een prikkel te creëren voor relevante ontwikkelaars om hieraan deel te nemen. Omdat er een beperkt aantal geschikte ontwikkelaars met verschillende voorkeuren voor financierings- en samenwerkingsvormen bestaat, gaat de minister parallel aan de haalbaarheidsstudies in een marktconsultatie de dialoog aan met geschikte ontwikkelaars over mogelijke financierings- en samenwerkingsvormen. Met deze aanpak beoogt de minister in de loop van 2023 een realistisch beeld te kunnen vormen van de voorwaarden waaronder het project commercieel levensvatbaar kan zijn. Parallel hieraan zal een vervolgstudie op de financieringsmodellen worden uitgevoerd. Door dit parallel uit te voeren, zouden de risico’s op vertragingen en budgetoverschrijdingen worden verminderd en de kans van slagen van de uiteindelijke tender om tot één partij te komen vergroot. Aan de hand van al deze onderzoeken kan vervolgens begin 2024 het uiteindelijke tenderproces starten om tot een partij te komen die uiteindelijk het project gaat uitvoeren.
Fase 3: vergunningverlening (2023 – 2028)
Voor de bouw van een kerncentrale dient een aanvraag te worden gedaan bij de ANVS om een vergunning op basis van artikel 15 van de Kernenergiewet (Kew). Gerede kandidaten zullen parallel met het tenderproces in vooroverleg kunnen treden met de ANVS. Dit vergt een flinke investering van ANVS, omdat zij met meerdere partijen in overleg zal moeten treden, maar dit is essentieel om het proces met voldoende snelheid te doorlopen. Dat betekent dat de capaciteit van ANVS hiervoor moet worden uitgebreid.
Naast een vergunning op basis van de Kew, zullen ook verschillende vergunningen nodig zijn in het kader van ruimtegebruik en milieu. Om besluitvorming hierover te versnellen en te stroomlijnen, zal daarom gebruik worden gemaakt van de Rijkscoördinatieregeling. Dit is ook verplicht voor energiecentrales met een capaciteit van ten minste 500 MW, aldus de minister. Wij merken hierover op dat de rijkscoördinatieregeling onder de Omgevingswet niet meer bestaat, maar dat daarvoor het projectbesluit in de plaats komt. In
Naar de inschatting van de minister zal deze fase vanaf het indienen van de aanvraag tot aan de bouw ongeveer drie jaar duren. Die aanvraag zal worden ingediend door de winnaar van de tender, die volgens planning in 2025 bekend is. Deze drie jaar is onder voorbehoud van de duur van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures, aldus de minister. Dat lijkt ons geen overbodig voorbehoud.
Fase 4: bouw en ingebruikname (2028 – 2035)
In dit stadium gaat de minister uit van een periode van ongeveer zes tot acht jaar vanaf de start van de bouw tot aan de feitelijke ingebruikname van de eerste kerncentrale. De duur van deze periode is mede afhankelijk van eventuele bezwaar- en beroepsprocedures. Uitgangspunt hierbij is dat er twee generatie III+ reactoren, in seriebouw, op één locatie zullen worden gebouwd. Dit heeft diverse voordelen, zoals kostenefficiëntie. Deze fase eindigt met de aanvraag van de exploitatievergunning bij de ANVS. Hier kunnen eventuele (beroeps)procedures invloed hebben op het moment van de feitelijke ingebruikname.
De minister verwacht dat iedere reactor een vermogen zal hebben in de bandbreedte van 1000 tot 1650 MW. In onze eerdere blog schreven wij al dat een vermogen van ten minste 1500 MW per reactor voor de hand ligt en dat lijkt de minister ook wel te onderkennen waar hij spreekt van twee nieuwe centrales met een gezamenlijk vermogen van ongeveer 3 GW en een capaciteitsfactor van 90%. Voordeel van de generatie III+ reactoren is volgens de minister dat het gaat om bewezen technologie die (ook conceptueel) voldoet aan de modernste veiligheidseisen terwijl dit type beter regelbaar is dan bijvoorbeeld de bestaande kerncentrale in Borssele. Dat laatste is belangrijk in de totale duurzame energiemix, omdat wind en zon niet regelbaar zijn en het daarom gewenst is om hun pieken en dalen te bufferen met een regelbare energiebron. Volgens de minister zou een type III+ generator meermalen per dag lastvariaties kunnen opvangen tussen 50% en 100% van het nominale vermogen in een tempo van 3% tot 5% per minuut. Aan het vrijwillig afregelen van een kerncentrale hangt natuurlijk wel een kostenplaatje. Terecht merkt de minister dan ook op dat de mate waarin van deze regelbaarheid gebruik zal worden gemaakt afhankelijk is van de economische werkelijkheid.
Dat de minister voor Borssele heeft gekozen als voorkeurslocatie was niet echt een verrassing. Door aangenomen kamermoties waren er van de drie waarborglocaties (Borssele/Vlissingen, Maasvlakte I in Rotterdam en Eemshaven (gemeente Het Hogeland)) in feite nog maar twee over. Een nieuwe kerncentrale in Eemshaven vond een kamermeerderheid niet verenigbaar met de gaswinningsproblematiek in Groningen. In een kamerbrief van 23 december 2022 geeft minister Jetten dan ook aan dat Eemshaven als waarborglocatie zal worden geschrapt. Voor Maasvlakte I wordt sterk ingezet op waterstof. Deze waterstofambities van zowel de gemeente Rotterdam, als het Rijk, zijn moeilijk verenigbaar met de bouw van twee kerncentrales (het realiseren van twee losse kerncentrales op verschillende locaties wordt niet als een financieel haalbaar alternatief gezien, zo staat in uitgangspunt 2 van de beslisnota). Wel zal Maasvlakte I als redelijk alternatief worden betrokken in de milieueffectrapportage. Borssele, ten slotte, scoort goed op de criteria uit de brief van 1 juli 2022, of heeft de potentie daaraan te voldoen. De minister voegt daar nog als pluspunten aan toe: de aanwezige nucleaire infrastructuur, zoals de aanwezigheid van Covra op korte afstand van Borssele en de aanwezige kennisinfrastructuur vanwege de bestaande kernreactor.
Volgens de minister maakt deze combinatie van elementen dat Borssele uniek is ten opzichte van de andere locaties. Dat duidt erop dat de minister zijn principebesluit voor deze locatie vermoedelijk niet graag terug zal draaien.
Dit wil overigens niet zeggen dat de locatie in Borssele geen uitdagingen kent. Elementen die nader onderzocht moeten worden zijn in ieder geval de milieueffecten, de inpassing van de centrales in het hoogspanningsnet en de inpassing in het energiesysteem. Een punt van zorg is de capaciteit van het Zeeuwse hoogspanningsnet, temeer nu er voornemens zijn om de komende periode ook grote hoeveelheden (zee)windenergie aan te sluiten op dat net. Weliswaar is het mogelijk om het Zeeuwse net te verzwaren, maar de ervaring leert dat dat veel tijd kost. Bovendien zal hiervoor draagvlak gevonden moeten worden onder de Zeeuwse bevolking. De minister lijkt dit ook te onderkennen blijkens uitgangspunt 6 van de beslisnota.
Voordat een definitief locatiebesluit kan worden genomen, moet eerst een m.e.r. worden opgesteld. Deze is bedoeld om zo snel mogelijk inzicht te krijgen in de milieutechnische afwegingen en belangen die spelen rond de potentiële locaties. Daarbij is inspraak relevant, zowel op nationaal, maar, op grond van het Verdrag van Espoo, ook op internationaal niveau. Door nu al een voorkeurslocatie te noemen, loopt de minister ietwat voor de troepen uit, waarop hij ook wordt gewezen in uitgangspunt 1 van de beslisnota. Uitkomst van de m.e.r. kan immers zijn dat een andere locatie de voorkeur moet verdienen. De minister stelt daar in zijn brief tegenover dat het kabinet, door nu al een voorkeurslocatie uit te spreken, ervoor zorgt dat inspraak gericht kan plaatsvinden.
De ambities van het kabinet op het gebied van kernenergie vragen om een structurele versterking van de kennisinfrastructuur. In zijn brief van 18 november 2022 schrijft de minister voor Klimaat en Energie de nucleaire kennisbasis- en infrastructuur zowel initieel (door de besteding van het budget van het amendement-Erkens/Dassen), als structureel te gaan versterken.
De minister stelt vast dat het uitgesloten is dat de bouw van nieuwe kerncentrales uitsluitend door de markt wordt gefinancierd. De investeringsomvang voor een kerncentrale van 1600 MW wordt geschat op EUR 5,6 miljard, exclusief financieringslasten. Voordat een nieuwe kerncentrale operationeel is, duurt lang en tot die tijd worden er geen inkomsten gegenereerd. Bovendien zijn die inkomsten onzeker, omdat zij afhankelijk zijn van onvoorspelbare energieprijzen. Andere risico’s zijn sterk oplopende kosten als gevolg van tegenvallers tijdens de bouw, zoals nieuwe vergunningseisen of lange levertijden van benodigd materiaal. Vanwege deze risico’s zullen private financiers hoge risico-opslagen rekenen, wat leidt tot hoge financieringslasten en uiteindelijk tot hoge kosten per geproduceerde MWh. Overheidssteun is noodzakelijk om de financiële risico’s te beperken en daarmee de financieringslasten. Om deze reden ontvangen wereldwijd alle kerncentrales in aanbouw een vorm van overheidssteun. Deze overheidssteun (staatssteun) moet getoetst worden bij de Europese Commissie. In het Klimaatfonds is een indicatief budget van EUR 5 miljard gereserveerd voor kernenergie.
Weliswaar heeft de Europese Commissie kernenergie als ‘groen’ bestempeld binnen het raamwerk van de Taxonomieverordening, wat invloed kan hebben op de financiering van nieuwe centrales. Maar Nederland voldoet op dit moment nog niet aan de beoordelingscriteria om kernenergie als groen bestempeld te krijgen, zoals geformuleerd door de Europese Commissie. Dat vergt namelijk dat op het moment van vergunningverlening er eindberging voor zeer laag, laag en middelradioactief afval operationeel is en dat er op dat moment een plan is om per 2050 een eindberging voor hoogradioactief afval in bedrijf te hebben. De minister verwijst op dit punt naar deze kamerbrief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, eveneens van 9 december 2022, over nucleaire veiligheid bij de inzet van kernenergie. De Staatssecretaris acht het voldoen aan deze voorwaarden vooralsnog niet haalbaar.
Als gevolg van de complexiteit en hoge investeringskosten is kortom actieve participatie van de Rijksoverheid essentieel. In het vervolgtraject zal nader worden bekeken welke modellen (waaronder het RAB- en het PPP-model) passend zijn bij de Nederlandse situatie. Hiertoe zal de minister vroegtijdig met potentiële ontwikkelaars in gesprek gaan in een marktconsultatie en parallel daaraan een vervolgstudie laten uitvoeren. Begin 2023 wordt gestart met een technische haalbaarheidsstudie, waarin de relevante ontwikkelaars een analyse kunnen maken naar de technische mogelijkheden, de business case en de tijdlijn van het project. Eind 2024 zal de minister de Tweede Kamer informeren over de uitkomsten van de marktconsultatie, de vervolgstudie naar de financiële modellen en een technische haalbaarheidsstudie.
Ook noemt de minister nog de bedrijfsduurverlenging van de huidige kerncentrale Borssele voor de periode na 31 december 2033. De minister heeft hiervoor een intentieverklaring kunnen ondertekenen met EPZ en haar aandeelhouders PZEM en RWE. De routekaart voor de bedrijfsduurverlenging is als volgt:
Wie de routekaarten voor de nieuwbouw van de twee kerncentrales te Borssele en voor de bedrijfsduurverlenging van de bestaande kerncentrale te Borssele naast elkaar legt, ziet meteen dat de ANVS en de betrokken departementen een aantal spannende jaren tegemoet gaan. Zeker als je de plannen afzet tegen de relatief stabiele situatie in de Nederlandse nucleaire sector van de afgelopen decennia. Tel daarbij op dat de regelgeving en jurisprudentie over kerncentrales op Europees niveau volop in beweging zijn, en de conclusie is dat wij de komende jaren ‘never a dull moment’ zullen meemaken.
