Het Klimaatakkoord bevat de afspraak om 35 TWh hernieuwbare energie op land te realiseren aan de hand van duurzame energieprojecten, waaronder zon en wind. Deze opgave is verdeeld over 30 regio’s die ieder met hun eigen Regionale Energie Strategie een hapje van die grote doelstelling realiseren. Inmiddels heeft het Planbureau voor de Leefomgeving kunnen vaststellen dat de RES-regio’s voortvarend aan de slag zijn gegaan, maar er desondanks nog een flink deel van de energiedoelstelling te verwezenlijken valt. Te meer omdat het emissiereductiedoel na het Klimaatakkoord is aangescherpt van 49% naar 55% minder broeikasgassen ten opzichte van 1990. De opwek van zonne-energie draagt aan die doelstelling bij. In deze bijdrage aandacht voor het huidige zonnebeleid, de wijze waarop overheden instrumenten uit de Omgevingswet kunnen aanwenden om concrete projecten mogelijk te maken en de stand van zaken ten aanzien van de juridische mogelijkheden om zonnepanelen op daken te verplichten.
In 2020 heeft het Rijk de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) vastgelegd. Dit strategische visie-document is als het ware een stip op de horizon voor waar we met Nederland op de lange termijn naartoe willen op het gebied van de ruimtelijke inrichting en de kwaliteit van de leefomgeving. De NOVI stelt in dat verband beleidskaders en afwegingsprincipes die richtinggevend zijn voor hoe we de verschillende (en vaak conflicterende) ruimtelijke opgaven tegen elkaar zouden moeten afwegen en met elkaar zouden moeten combineren. Eén van die afwegingsprincipes, neergelegd in de bij de NOVI horende uitvoeringsagenda, is de zogenoemde ‘zonneladder’. De zonneladder bevat een voorkeursvolgorde aan de hand waarvan overheden bepalen op welke plekken het beste zonne-energie te realiseren, rekening houdend met het behoud van de specifieke kenmerken van het gebied. Volgens de zonneladder zouden bij de grootschalige uitrol van zonne-energie daarom gestuurd moeten worden aan de hand van vier treden, waarbij:
allereerst wordt gekeken naar zonnepanelen op daken en gevels van bestaande gebouwen. Hier is immers al sprake van bebouwing en daarom zal het introduceren van zonnepanelen op deze plekken doorgaans minder invloed hebben op de kenmerken of identiteit van een gebied.
ten tweede kunnen onbenutte terreinen in bebouwd gebied uitkomst bieden. Te denken valt aan verweesde (bedrijven)terreinen, oude vuilstortplaatsen, overkappingen van parkeerplaatsen, langs weg- en spoorinfrastructuur of ruimte op en langs geluidschermen.
in de derde plaats kan gekozen worden voor locaties in het buitengebied die onbenut zijn.
tot slot komt landbouw- en natuurgrond aan bod. Dergelijke gronden moeten zoveel mogelijk worden ontzien waar het gaat om zonnevelden. Dit om te voorkomen dat de ontwikkeling van zonneweides ten koste gaat van de kwaliteit van het landelijk gebied.
In aanvulling op het bovenstaande is goed te vermelden dat provincies en gemeenten niet gebonden zijn aan de NOVI. Het is echter wel de bedoeling dat zij bij het vaststellen van hun eigen omgevingsvisies rekening houden met wat er in de NOVI staat.
Bij het vaststellen van de eigen omgevingsvisies, die evenals de NOVI een langetermijnvisie bevatten, kunnen provincies en gemeenten zelf hun zonneladder formuleren en bovendien ambities opnemen die zien op de opwek van duurzame energie, zoals zonne-energie. Deze bredere ambities kunnen worden uitgewerkt in een programma, dat een concreet doel voor zonne-energie stelt.
De voorkeursvolgorde voor zonnepanelen is niet vastgelegd in rijksinstructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Hoewel dit aanvankelijk wel een wens van de minister voor Klimaat en Energie was, zo schreef hij in de tweede editie van zijn Zonnebrief van 6 juli 2023, vonden provincies dit niet wenselijk vanwege de specifieke vraagstukken die spelen binnen de verschillende provincies. Een geldende rijksinstructieregel maakt maatwerk immers lastiger. De voorkeursvolgorde kan door de provincies wel worden vastgelegd als instructieregel in provinciale omgevingsverordeningen. Deze instructieregel is voor gemeenten leidend en beperkt de beleidsruimte om op hun beurt over de zonneladder keuzes te maken. Binnen het geldende kader kan de gemeente wel accenten leggen die aansluiten bij de lokale situatie. Het daadwerkelijk toelaten van zonnepanelen op specifieke locaties zal meestal via het gemeentelijke omgevingsplan gaan, dat functies aan locaties toekent en bovendien specifieke regels kan bevatten over zon-opwek of voorwaarden waaronder dit kan plaatsvinden.
In oktober 2023 is de voorkeursvolgorde zon verder uitgewerkt. Dit omdat bleek dat het kunnen waarmaken van de RES-doelstellingen een verdere uitbreiding van duurzame opwek van energie nodig maakt met zo’n ruimtevraag tot gevolg (naast andere ruimtevragen) dat er ook naar landbouw- en natuurgronden moet worden gekeken. Het vinden van voldoende geschikte locaties voor zonnepanelen is met andere woorden een uitdaging als niet ook het buitengebied wordt aangesproken. Deze mogelijkheid komt nog altijd pas aan bod als de andere treden uitgeput zijn. De kans dat we zonnepanelen op landbouw- en natuurgronden moeten plaatsen is echter wel reëler geworden.
Daarom zijn aanvullende eisen geformuleerd voor de ontwikkeling van zonneparken in trede 4. Deze houden in dat op deze gronden geen zonnepanelen worden geplaatst, tenzij sprake is van de volgende uitzonderingssituaties:
er kan een waardevolle combinatie plaatsvinden van een substantiële agrarische functie met een zonnepark. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het vervangen van de plastic bogen boven groeiend fruit door (transparante) panelen. De zonnepanelen beschermen de teelt dan tegen weersomstandigheden en wekken tegelijkertijd duurzame energie op. Daarbij is in sommige gevallen zelfs microklimatologische regulering mogelijk, waarbij de voorkeur wordt gegeven aan schaduw of licht afhankelijk van de agronomische behoeften van de boomgaard. Ook valt te denken aan schapen die grazen onder de zonnepanelen en zo meteen wat schaduw vangen op warme dagen.
gronden die in transitie zijn (de zogenoemde ‘pauzelandschappen’). Hier gaat het bijvoorbeeld om gebieden die in de toekomst een andere bestemming krijgen zoals woningbouw of recreatie maar nu nog landbouw- of natuurgrond zijn. Deze gronden zijn geschikt om tijdelijk een energiebestemming te krijgen. Ook valt te denken aan gronden die minder ideaal zijn geworden voor landbouw door verzilting, vernatting of bodemdaling en op termijn een ander doel zullen krijgen, maar in de tussentijd voor energie-opwek kunnen worden gebruikt.
de situatie waarin de aanleg van zonneparken op gronden betekenisvol bijdraagt aan de vermindering van de netcongestie, met andere woorden de overbelasting van het elektriciteitsnet. Dat heeft dan bijvoorbeeld te maken met het koppelen van een zonnepark aan een openbaar net waar al een windpark aan gekoppeld is. Omdat zon en wind meestal op een ander moment van de dag hun maximale productievermogen leveren kan op het moment dat er weinig windenergie wordt opgewekt, hetzelfde net op die plek gebruikt worden voor zonne-energie. Nu het zonnepark dan wel op een bepaalde plek moet staan om daadwerkelijk op dat net te kunnen, zou dat dus doorslaggevend kunnen zijn om het park te plaatsen op landbouw- of natuurgrond.
Ook deze aanvullingen zullen door de provincies als instructieregel worden vastgelegd in de provinciale omgevingsverordeningen.
Wat betekent dit nu voor lopende projecten? Projecten waarvan de participatietrajecten al in een vergevorderd stadium zijn en niet (helemaal) conform de ‘nee, tenzij’ afspraken uit de kamerbrief zijn vormgegeven, kunnen doorgang vinden. Pas vanaf het moment dat provincies hun omgevingsverordeningen aanpassen, zijn de aanvullende eisen juridisch bindend.
Na het bespreken van beleid en de instrumenten uit de Omgevingswet die dit beleid kunnen verwezenlijken, is het relevant stil te staan bij de stand van zaken omtrent de verplichting tot zon op dak. Momenteel mist in de regelgeving een mogelijkheid om het opwekken van energie op daken van bepaalde gebruiksfuncties juridisch af te dwingen, terwijl veel daken onbenut zijn. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is al enige tijd bezig een dergelijke mogelijkheid juridisch te verkennen. Dat leidde tot enkele concrete voorstellen.
Recent nog stond er een aanpassing van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) op stapel, waarmee gemeenten de mogelijkheid zouden krijgen om via het stellen van een maatwerkvoorschrift eigenaren van bestaande utiliteitsgebouwen met een gebruiksoppervlakte van groter dan 250 vierkante meter te verplichten om de dakpotentie duurzaam te benutten, bijvoorbeeld voor de opwek van zonne-energie. Een nieuw artikel 3.86a Bbl zou hiervoor de grondslag bieden. Deze regel zag alleen op utiliteitsgebouwen, met andere woorden gebouwen die geen woonbestemming hebben zoals fabrieken, scholen en ziekenhuizen. De voorgestelde maatwerkmogelijkheden hadden verder enkel betrekking op daken. Andere onderdelen van het gebouw, zoals de gevel, het erf of terrein rondom het bouwwerk vielen hier niet onder.
Dit artikel stond nog in het Verzamelbesluit bouwwerken leefomgeving 2024 zoals deze in oktober in consultatie is gegaan. De bedoeling was dit in 2024/2025 in werking te laten treden, echter is het artikel verdwenen in het Ontwerpbesluit Verzamelwijziging Besluit bouwwerken leefomgeving diverse onderwerpen 2024 zoals dit uiteindelijk op 7 mei jl. naar de Tweede Kamer is gezonden. In 2022 verdween al een vergelijkbaar voorstel dat betrekking had op nieuwe gebouwen met een dakoppervlak van 250 vierkante meter of meer (zie de Zonnebrief van 20 mei 2022). Dat werd daarna geschrapt om de woningbouw te versnellen vanuit de gedachte: minder eisen is sneller bouwen. Dit nieuwere voorstel voor utiliteitsgebouwen blijkt mede naar aanleiding van binnengekomen reacties verdwenen. Verder lezen wij in de toelichting op het ontwerpbesluit dat het voorstel te weinig zou toevoegen en zou zorgen voor onduidelijkheid in verhouding tot de energiebesparingsplicht uit artikel 3.84 van het Bbl, in verhouding tot de bestaande algemene maatwerkbevoegdheid en het noodzakelijkheidsvereiste uit artikel 3.7 Bbl, en de stapeling van eisen en aankomende verplichtingen uit de herziene richtlijn voor de energieprestatie van gebouwen (EPBD IV). Voor nu blijft de mogelijkheid om eigenaren van bestaande utiliteitsgebouwen te bewegen hun dakpotentie duurzaam te benutten, in ieder geval juridisch niet afdwingbaar.
