Nederland heeft de ambitie om in 2050 aardgasvrij te zijn. Daarvoor moeten meer dan 7,5 miljoen woningen en 1 miljoen andere gebouwen op een duurzame warmtevoorziening worden aangesloten. De Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw), die op 10 december 2024 door de Eerste Kamer is aangenomen, biedt gemeenten bevoegdheden om de regie te nemen bij de warmtetransitie. Wat zijn die bevoegdheden en onder welke voorwaarden kunnen die worden ingezet?
De Wgiw geeft gemeenten via de Omgevingswet de bevoegdheid om in hun omgevingsplan wijken aan te wijzen die ‘van het gas af’ moeten. Dit wordt de aanwijsbevoegdheid genoemd. Onderdeel van de aanwijzing is dat de gemeente een redelijke termijn vaststelt waarbinnen de wijk moet zijn overgeschakeld op een alternatieve, duurzame energievoorziening, zoals een warmtenet of een elektrische warmtepomp. Op dat moment vervalt ook de plicht van de netbeheerder om gas te leveren aan die wijk. Zo wordt voorkomen dat netbeheerders voor enkele huishoudens dure gasinfrastructuur moeten onderhouden.
Over de Wgiw wordt gezegd dat deze de gemeente een aanwijsbevoegdheid geeft. Hoe werkt dit juridisch?
Via het Besluit gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Bgiw) wordt in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) vastgelegd dat bestaande bouw uiterlijk op 1 januari 2050 moet zijn aangesloten op een duurzame energievoorziening. Met andere woorden: in het Bbl komt een artikel te staan op grond waarvan het na 31 december 2049 is verboden dat een bestaand gebouw nog langer op aardgas is aangesloten.
De gemeente krijgt de bevoegdheid om over dit voorschrift een maatwerkregel te stellen, waardoor gebouwen eerder van het gas af moeten. Een maatwerkregel is een decentrale regel waarmee wordt afgeweken van een rijksregel, zoals het Bbl. Dit kan alleen voor zover in de rijksregels de bevoegdheid is gegeven om een maatwerkregel te stellen – gemeenten kunnen niet zomaar strengere regels stellen dan de landelijke normen (artikel 4.6 van de Omgevingswet). De Wgiw en het Bgiw zorgen dat dit in de Omgevingswet en de AMvB’s is geregeld.
De gemeenteraad stelt een maatwerkregel in het gemeentelijke omgevingsplan (artikel 2.3 Bbl). Zoals gezegd dient op AMvB-niveau nauwkeurig geregeld te worden wat een dergelijke maatwerkregel mag bepalen. In het kader van de aanwijsbevoegdheid kan deze op grond van artikel 3.107c Bbl alleen inhouden dat de datum van 1 januari 2050 wordt vervroegd en op welke energie-infrastructuur gebouwen moeten worden aangesloten. Verder mag deze maatwerkregel alleen betrekking hebben op locaties die al in het zogeheten warmteprogramma zijn aangewezen. Hierop wordt hierna verder ingegaan.
De aanwijsbevoegdheid is dus de bevoegdheid van de gemeenteraad om via een maatwerkregel in het omgevingsplan een gebied aan te wijzen, waarvoor de ‘verduurzamingsdeadline’ van 1 januari 2050 naar voren wordt gehaald.
Aan de aanwijzing in het omgevingsplan gaat het warmteprogramma (voorheen: transitievisie warmte) vooraf. Dit zal met de inwerkingtreding van de Wgiw een verplicht programma in de zin van artikel 3.6 van de Omgevingswet worden. Het college van burgemeester en wethouders stelt het warmteprogramma vast. Het eerste warmteprogramma moet op grond van het Omgevingsbesluit uiterlijk op 31 december 2026 zijn vastgesteld. Vervolgens moet dit elke vijf jaar geüpdatet worden, om uiteindelijk het tijdspad vast te leggen waarbinnen de gehele gemeente op 31 december 2049 aardgasvrij is.
Het warmteprogramma bevat een overzicht van de wijken die verduurzaamd zullen worden, om hoeveel gebouwen het gaat, een inschatting van de gemiddelde warmtebehoefte daarvan en welke duurzame alternatieven worden overwogen. Ook moet het warmteprogramma terugblikken op de uitvoering en de resultaten van het vorige warmteprogramma.
Zoals gezegd kunnen alleen de wijken die in het warmteprogramma zijn geselecteerd, vervolgens in het omgevingsplan worden aangewezen als locaties waar het gebruik van gas wordt beëindigd. Daar komt bij dat iedere gemeente uiterlijk in het warmteprogramma van 2036 voor alle wijken een keuze moet hebben gemaakt, of er gebruikgemaakt gaat worden van de aanwijsbevoegdheid. Op die manier heeft iedere gebouweigenaar uiterlijk in 2036 zekerheid over de vraag wanneer hij van het gas af moet. Het is overigens aan de gemeente om te bepalen wat voor type gebieden worden aangewezen: wijken, buurten, dorpen, kernen of delen daarvan.
Na het warmteprogramma kan het college een uitvoeringsplan opstellen. Dit is niet verplicht en ook overigens niet wettelijk verankerd. In het uitvoeringsplan kan concreet per wijk worden aangegeven hoe wordt toegewerkt naar het overschakelen op een duurzame warmtevoorziening.
Het stellen van een maatwerkregel in het omgevingsplan (de aanwijsbevoegdheid) is het sluitstuk van de verduurzamingsoperatie. Daarin moeten, zoals hiervoor reeds aangegeven, in ieder geval de gekozen duurzame warmtevoorziening en de datum waarop de wijk aardgasvrij is, worden aangegeven.
Het staat gebouweigenaren overigens vrij om niet mee te doen met het door de gemeente gekozen duurzame alternatief. In lijn met de uitgangspunten van de Omgevingswet (zie artikel 4.7 Ow) kan een gebouweigenaar ervoor kiezen om gebruik te maken van een zogeheten gelijkwaardige maatregel. Op grond van instructieregels in artikel 5.131b van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) moet de gemeenteraad dit expliciet opnemen in het omgevingsplan, zodat iedereen daar weet van heeft. De gelijkwaardige maatregel dient in ieder geval dezelfde energieprestatie als de collectieve warmtevoorziening te bereiken. Ook dient het bevoegd gezag vooraf geïnformeerd te worden over het gebruik van een gelijkwaardige maatregel.
Als er geen gelijkwaardig alternatief voorhanden is, wordt teruggevallen op de verplichting uit artikel 3.107b van het Bbl: een gebouw moet worden aangesloten op de duurzame energievoorziening die in het omgevingsplan is aangewezen.
De Wgiw en het Bgiw bieden een aantal waarborgen waar het omgevingsplan aan moet voldoen. Als er een maatwerkregel wordt gesteld, worden nieuwe instructieregels uit het Bkl ‘geactiveerd’. Hierin is onder meer bepaald dat de gemeenteraad de haalbaarheid van het plan moet onderbouwen; denk aan de werkbaarheid voor bewoners en eigenaren, maar ook de beschikbaarheid van arbeidskrachten en materiaal. Ook moeten de totale maatschappelijke kosten worden onderbouwd. Daaronder valt ook de betaalbaarheid voor bewoners en eigenaren.
Een belangrijk aspect is dat de termijn voor het beëindigen van het gebruik van aardgas redelijk moet zijn. Wat is dan een redelijke termijn? Het uitgangspunt is een termijn van acht jaar. Dit kan langer zijn, bijvoorbeeld als het project vertraging oploopt, maar ook korter, bijvoorbeeld als er in een bepaalde wijk al jarenlang voorbereidingen worden getroffen voor verduurzaming van de warmte-infrastructuur. Als naar aanleiding van monitoring blijkt dat de in het omgevingsplan vastgelegde termijn niet gehaald zal worden, moet de redelijke termijn worden aangepast.
Zoals gezegd is de Wgiw op 10 december 2024 door de Eerste Kamer aangenomen. De beoogde inwerkingtreding van de wet en het daarbij behorende Besluit is 1 januari 2026.
