Stikstofuitspraken: zegen of vloek? “Voorkom dat de energietransitie hapert”

Op 18 december 2024 concludeerde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat intern salderen niet meer mag worden betrokken in de voortoets en dat hier toch een natuurvergunning nodig is. Op 22 januari 2025 won Greenpeace de zaak tegen de Staat, waarbij de rechter het kabinet onder druk zette om maatregelen te nemen tegen stikstofdepositie. Zowel in de Haagse politiek als voor onder meer projectontwikkelaars, vergunningverleners en agrariërs volgde een periode van onduidelijkheid en discussie. Hadden we deze uitspraken kunnen zien aankomen?

‘‘Met de uitspraak in de zaak Greenpeace waren wij niet verrast,’’ stelt Ruud Broekman, strategisch adviseur bij De essentie. “In de jurisprudentie zie je dat er al langer wordt gekeken naar de juridische (on)mogelijkheden op een klein postzegeltje. Rechtbanken houden zich steeds bezig met het streng beoordelen van heel kleine stikstofzaken. Hierdoor wordt de stikstofopgave alleen vanuit een juridisch oogpunt behandeld. Het probleem is dat daarmee de totale opgave van de Nederlandse stikstofproblematiek onvoldoende wordt aangepakt. Die conclusie is nu bevestigd door de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank, red.)”.

Het Rijk heeft de stikstofopgave sinds de PAS-uitspraak (29 mei 2019) links laten liggen en de rechtbank oordeelt dat de landelijke stikstofopgave sindsdien onvoldoende concreet is ingevuld. Bovendien gaat het aantoonbaar steeds slechter met de natuur en heeft Nederland als Europese lidstaat de plicht om de natuur te beschermen. Daar moet een oplossing voor komen.

“De uitspraak van 18 december was daarentegen wel eventjes een bommetje,” erkent ook Broekman. Op 20 januari 2021 stelde de Afdeling in de Logtsebaan-uitspraak nog dat intern salderen niet vergunningsplichtig is. Nu is een tegengestelde conclusie getrokken. “Je ziet niet vaak dat de Afdeling terugkomt op eerdere heel stellige uitspraken. De argumentatie die de Afdeling nu gebruikt, is in lijn met zaken die bij het Europese Hof hebben gespeeld, zoals het AquaPri-arrest – maar die was er al langer. Hiervoor heeft de Afdeling altijd volgehouden dat intern salderen niet vergunningsplichtig is omdat het onlosmakelijk verbonden is aan het project.’’

Marieke van Helvoort, projectmanager bij De essentie, vult aan: ‘‘De uitspraak van de Afdeling lijkt een paniekactie, waarbij voorbij wordt gegaan aan de gigantische impact van zo’n uitspraak.’’

Welke uitspraak gaat meer gevolgen hebben: die van de Afdeling over intern salderen, of die van de rechtbank in de zaak-Greenpeace?

Ruud Broekman: ‘‘De uitspraak in de zaak-Greenpeace is redelijk hoog over en heeft weinig effect op projecten in ruimtelijke ontwikkeling. De uitspraak over intern salderen grijpt juist in op een strategie die bij veel projecten wordt toegepast en heeft daarom ingrijpende gevolgen. Die impact blijkt ook in de eerste nieuwe jurisprudentie die sindsdien over intern salderen is gepubliceerd. Toch gaan we ervan uit dat er tot 2030 niet wordt gehandhaafd op reeds in uitvoering zijnde projecten.”

Projecten lijken dus nog de tijd te krijgen om ‘reparatiewerk’ te doen. “Dat mag ook wel”, benadrukt Broekman, “want anders is er een groot probleem. De Rabobank schat in dat de helft van alle Nederlandse veehouderijen de afgelopen vijf jaar intern heeft gesaldeerd. Dat gaat om duizenden agrarische projecten die niet de benodigde (natuur)vergunning hebben. Daar komen andere bedrijven en ruimtelijke ontwikkelingen ook nog eens bij. Voor deze projecten moet alsnog worden gekeken hoe intern salderen aanvankelijk is toegepast om de stikstofuitstoot te beperken. Het is koffiedik kijken, maar ik schat in dat door de nieuwe rekenregels van AERIUS zo’n 10 tot 25% van duizenden projecten niet meer houdbaar zijn.’’

Gaat Nederland dan niet op slot?

“Eigenlijk wel,” zegt Marieke van Helvoort. ‘‘Tegelijkertijd kijken wij hoe onze projecten tóch kunnen doorgaan. Zo kan de ecologische beoordeling soms uitkomst bieden. Daarnaast borduren we in een aantal (nieuwe) projecten toch voort op extern salderen, ook al kan dat op dit moment helemaal niet. Met alle respect voor de provincie en het Rijk, maar hoe moet het anders? Volgens mij zijn er maar een beperkt aantal oplossingen om onder andere de broodnodige woningbouw en energietransitie waar te maken.’’

Broekman: ‘‘Wij zijn inderdaad bezig met het uitwerken van alle scenario’s. Je kunt namelijk wel inschattingen maken. Als je weet dat intern salderen vergunningsplichtig wordt en dat er een serieuze kans bestaat dat afroming bij intern salderen een rol gaat spelen, dan kun je alvast bekijken wat dat gaat betekenen voor je project. Omdat intern salderen nu natuurvergunningsplichtig wordt en er ook moet worden gekeken naar additionaliteit, zijn de spelregels voor intern en extern salderen gelijk geworden. Dat maakt extern salderen misschien aantrekkelijker voor je project. Let wel, onthoud dat het Rijk aan de slag moet om de structurele overbelasting van stikstof, die deken over heel Nederland, omlaag te krijgen.’’

Marieke van Helvoort: “De druk die is enorm, niet alleen vanuit de woningbouw, maar ook vanuit Economische Zaken om bedrijvigheid meer ruimte te geven. Wij zijn nu in kaart aan het brengen hoe we dat kunnen stimuleren.’’

Ruud Broekman senior planeconoom en planoloog die zich de laatste jaren vooral in stikstof vraagstukken in gebiedsontwikkeling verdiept.

Die stikstofdeken moet misschien wel omlaag, maar minister Wiersma van LVVN heeft recentelijk aangekondigd de relevante depositiegrens van 0,005 mol per hectare te willen verhogen naar 1 mol per hectare. Hoe kijken jullie daartegenaan?

Ruud Broekman grapt: ‘‘Ik vind het een topplan. We hebben een stikstofprobleem en willen dat oplossen door meer stikstof toe te laten.’’

‘‘Extern salderen wordt nu misschien aantrekkelijker voor je project.’’

“Toch zit er wel iets in. Als je kijkt naar individuele projecten en stikstofdeposities in Natura 2000-gebieden, kun je niet hard maken dat de stikstofdepositie toerekenbaar is aan die specifieke projecten. Je wilt juist wel hard maken dat jouw project geen impact heeft op het Natura 2000-gebied. De minister heeft voorgesteld te kijken naar een grens van 1 mol, wat voor heel veel projecten een uitkomst zal bieden. Over het algemeen haal je die 1 mol niet zo snel, tenzij je een grote uitstoter bent zoals een intensieve veehouderij of grote fabriek, of je ligt dicht op een Natura 2000-gebied. Als Wiersma deze maatregel er doorheen krijgt, maakt dat de wereld een stuk gemakkelijker.

De grote voorwaarde is alleen dat het wel beter moet gaan met de Natura2000-gebieden. Als je meer marge gaat geven aan individuele projecten, dan komt er meer stikstof vrij en wordt die stikstofdeken niet kleiner. De overheid moet daarom wel met de landelijke opgave aan de slag om die stikstofdeken omlaag te brengen, bijvoorbeeld met een landelijk stikstofprogramma. Je kunt de speelruimte pas verhogen als de natuurgebieden het beter doen. Ik ben enthousiast, mits die landelijke aanpak van de grond komt.”

Marieke van Helvoort: ‘‘De eeuwige olifant in de kamer is dat het overgrote deel van de winst te behalen is in de agrarische sector. Het terugdraaien van de huidige activiteit is een hete aardappel die al 20-25 jaar voor ons uit wordt geduwd. De industrie neemt wel haar verantwoordelijkheid. Uit onderzoek blijkt dat de industriële sector in 2030 de stikstofinvesteringen in de energie-infrastructuur kan hebben goedgemaakt.’’

Ruud Broekman: “Tegelijkertijd zie je in de industrie dat de hele uitvoering van de MIEK (programma Milieu, Infrastructuur, Energie en Klimaat, red.), waarin grootschalige energie-infrastructuurprojecten ter bevordering van de energietransitie worden uitgerold, ook vertraagt. Bedrijven roepen daarom ook dat ze wel willen, maar dat ze niet kúnnen elektrificeren als ze geen goede aansluiting hebben. Dat zie je ook in de agrarische sector. Er zijn genoeg ondernemers die graag willen verduurzamen en stikstofemissies willen verminderen, maar de vraag is welke spelregels er zijn en hoe ze het kunnen aanpakken. Dit kan verschillen van drempelwaardes tot emissiegericht beleid, mits de landelijke overheid de verantwoordelijkheid pakt om goed bij te houden hoe het met de natuurgebieden gaat.’’

Marieke van Helvoort is eigenaar van De essentie en verantwoordelijk voor ontwikkeling van de organisatie, markten en diensten waaronder stikstof en GIS.

Hoe zijn jullie sinds de uitspraak van 18 december in eigen projecten te werk gegaan?

Marieke van Helvoort: ‘‘We wilden eerst die paniek wegnemen. Om te beginnen hebben we met onze klanten geïnventariseerd of hun projecten al in de planfase of in de uitvoeringsfase zitten. Klanten waarvan de projecten al in de uitvoeringsfase zitten, hebben we duidelijk gemaakt dat we nog vijf jaar de ruimte hebben om het op te lossen. Voor alle klanten maken we inzichtelijk waar de knelpunten zitten, waar de paniek het hoogst is en waar de gevolgen meevallen. Tuurlijk is het een puinhoop, maar bij stikstof is er bij voorbaat ook heel veel onterechte paniek.

Het is dus vooral paniek wegnemen. Daarnaast hebben we het, zoals eerder gezegd, voor nieuwe projecten al over het opkopen van stikstofruimte, want er is een grote kans dat extern salderen straks weer gaat plaatsvinden en daar wil je op voorbereiden. Wij kijken naar oplossingen die momenteel niet kunnen, omdat het echt niet anders kan.’’ Ruud Broekman vult aan: “Op een gegeven moment komt daar weer speelruimte in en dan willen we onze klanten wel goed bijstaan met concrete oplossingen.’’

‘‘Tuurlijk is het een puinhoop, maar bij stikstof is er bij voorbaat ook heel veel onterechte paniek.’’

Ruud Broekman: ‘Bij verzekeraars en investeerders leeft het beeld dat sommige projecten niet meer door kunnen gaan. Dat is niet het geval. Op dit moment zijn de spelregels alleen dusdanig veranderd dat oplossingen die we ooit bedacht hebben, niet altijd meer mogelijk zijn. In de toekomst kunnen projecten wel weer doorgaan, maar daarvoor kennen we de exacte spelregels nog niet. Ik ga ervan uit dat we eind 2025 meer weten over wat wel of niet kan. Intussen is het zoeken naar alternatieve mogelijkheden.’’

Wat adviseren jullie op dit moment aan initiatiefnemers die worstelen met een project?

Ruud Broekman: “Er is een onderscheid tussen nieuwe en lopende projecten. Projecten die al zijn gestart, worden de komende vijf jaar niet stilgelegd, al moeten we nu wel werken aan oplossingen. Nieuwe projecten vallen daarentegen niet onder de handhavingsvrije periode, dus is het zaak om te kijken wat er op tafel ligt. Er zijn een paar juridische geitenpaadjes die je – afhankelijk van de grootte van je project – kunt inzetten. Toch is de eerste stap om aan de voorkant te kijken hoe je de stikstofemissies van je project kunt verminderen. Uiteindelijk betekent de uitspraak van 18 december alleen uitstel, geen afstel.’’

‘‘Er zijn een paar juridische geitenpaadjes die je kunt inzetten.’’

Marieke van Helvoort: “Je kunt het eigenlijk samenvatten in drie punten: 1) kijk of je aan de voorkant de stikstofemissies omlaag kunt brengen (in de sector is er steeds meer creatief bewustzijn waardoor er in één keer veel wel kan), 2) je kunt de ecologische beoordeling inzetten en 3) anticipeer op (extern) salderen, ondanks dat het nu niet kan.’’

Er zijn ook zorgen geuit dat de vergunningverlening opnieuw gaat vastlopen, niet alleen door de strenge regels, maar ook door de onduidelijkheid ervan. Een gemeente dicht bij een Natura 2000-gebied vraagt zich bijvoorbeeld af welke vergunningen nog verleend mogen worden. Zien jullie dat probleem ook?

Ruud Broekman: ‘‘Natuurvergunningen komen vanuit de provincie, niet vanuit de gemeente. Onder de Wabo had je de aanhaakplicht die gemeenten verplichtte om de behandeling van omgevingsvergunningen integraal aan te pakken, dus mét stikstofbeoordeling. Bij het verlenen van een bouwvergunning onder de Omgevingswet is dat niet meer het geval, die aanhaakplicht is nu weg. Als initiatiefnemer ben je dus zelf verantwoordelijk voor het aanvragen van de juiste vergunningen, waaronder voor natuur/stikstof.”

Marieke van Helvoort vult aan: ‘‘De gemeente heeft hier niet veel werk aan.’’

Broekman: ‘‘De gemeente kan prima een bouwvergunning verlenen los van stikstof. Op het gebied van stikstof moet je een voortoets doen die onderzoekt of je activiteit een effect heeft op Natura 2000-gebieden en zo ja, of je een omgevingsvergunning Natura 2000-activiteiten moet hebben. Zo ja, vraag je die aan bij de provincie.

In de vergunningverlening valt het dus heel erg mee, je zou kunnen zeggen dat het daar zelfs makkelijker is geworden. Alleen zijn deze lasten bij de initiatiefnemer komen te liggen. Dat is problematisch, want voor vergunningverlening heb je de provincie nodig en die doet momenteel niks aan vergunningverlening. Voor de initiatiefnemer is het van de regen in de drup.’’

De onduidelijkheid zit dus bij degene die de vergunning moet aanvragen?

Ruud Broekman: ‘‘Zeker bij de aanvragers, al merk ik ook dat niet voor iedere vergunningverlener bij de gemeente duidelijk is dat ze niet meer hoeven te vragen naar AERIUS berekeningen. Dat is zo’n tien jaar wel het geval geweest, maar nu niet meer.’’

Een paradoxaal gevolg van de stikstofuitspraken kan zijn dat ook verduurzamingsprojecten worden gehinderd. Wat zijn de gevolgen voor de energietransitie?

Marieke van Helvoort: ‘‘Men is bezig de vergunningverlening voor duurzame energieprojecten op een soort PAS-achtige wijze er doorheen te krijgen. Je zou denken: tolereer die duurzame energieprojecten, want dan kunnen we met die energietransitie door.’’

‘‘Voorlopig is het nog een beetje doormodderen’’

Ruud Broekman: ‘‘Het tegenstrijdige van al die energietransitieprojecten is dat je die projecten uitvoert omdat je een schone, duurzamere toekomst wilt en minder fossiele brandstoffen wilt gebruiken. Om dat te bereiken, zijn projecten nodig die tijdelijk iets aan de stikstofuitstoot bijdragen. Het probleem is dat de Nederlandse wetgeving wil dat elk klein beetje stikstoftoevoeging aan de voorkant wordt opgelost.

Wat de energietransitie doet, is dat we aan de voorkant een klein stikstofhobbeltje overgaan waarna we een heel groot resultaat bereiken. De structurele verlaging in de overstap naar een duurzame energievoorziening is hartstikke positief. Dat is het zure ervan, al maakt de uitspraak van Greenpeace hier niet veel uit.”

Kan hiervoor geen uitzondering worden gemaakt?

Ruud Broekman antwoordt: “Ze zijn nu wel bezig om dat goed te verantwoorden. De juridische spelregels zijn: je kunt mitigeren aan de voorkant, maar ook compenseren via de ADC-toets. Je draagt dan iets negatiefs aan stikstof bij, maar maakt het daarna weer (ruim) goed. Brussel ziet in Europees verband dat energieprojecten vastlopen. Die kijken ook hoe ze duurzame energieprojecten soepeler door het vergunningverleningsproces kunnen krijgen. Er wordt dus wel gewerkt aan structurele oplossingen, maar in de tussentijd is het een beetje doormodderen.’’

Intussen is het vooral zaak om creatief te blijven zoeken naar oplossingen?

Ruud Broekman: ‘‘Als vakneuroot vind ik het leuke aan stikstof én gebiedsontwikkeling het continu veranderende speelveld: steeds nieuwe aanpassingen, nieuwe wetgeving of een nieuwe omgeving, iedereen vindt er iets van en je wil hier graag het goede in doen. Hoe krijg je dat zo goed gepuzzeld dat je al die diverse belangen goed bij elkaar brengt? De mindset die je daarvoor in gebiedsontwikkeling nodig hebt, heb je ook nodig om door de stikstofproblematiek heen te komen.’’