Op 22 juni 2022 kwam de Europese Commissie met het voorstel voor de verordening natuurherstel . In de volksmond: de Europese ‘Natuurherstelwet’. In het voorstel is een aantal doelen opgenomen voor de Europese ecosystemen. In In dit artikel gaat Arjan Loo in op de achtergrond en belangrijkste inhoud van deze regelgeving. En in het bijzonder op de vraag welke gevolgen dit heeft voor de forse maatschappelijke opgaven waar wij in Nederland voor staan.
In dit artikel ga ik in op de achtergrond en belangrijkste inhoud van deze regelgeving. En in het bijzonder op de vraag welke gevolgen dit heeft voor de forse maatschappelijke opgaven waar wij in Nederland voor staan.
De huidige inspanningen en wetten zijn volgens de Europese Commissie niet voldoende om ons te beschermen. Het herstel van ecosystemen en de verbetering van de biodiversiteit is een van de hoekstenen van de Europese Green Deal. Ongeveer 80 procent van de leefgebieden zou namelijk in een slechte staat verkeren. Oorzaken hiervoor zijn bijvoorbeeld vervuiling, droogte en overbemesting. Dit leidt uiteindelijk tot een bedreiging voor de biodiversiteit. En die biodiversiteit is weer van groot belang voor de landbouw, maar ook voor andere sectoren. Het voorstel dient als aanvulling op het bestaande milieubeleid (3) Aangezien het gaat om een Europese verordening is deze rechtstreeks bindend voor de Europese lidstaten.
Zelden riep Europese regelgeving zoveel weerstand op. Vooral de dwingende doelen en een zogenoemd ‘verslechteringsverbod’ zorgen voor grote discussie en verdeeldheid (4). De Natuurherstelwet is naar aanleiding van deze discussie ten opzichte van de oorspronkelijke conceptversie al op diverse punten aangepast.
De verwachting is dat er voorafgaand aan de eindversie van de Natuurherstelwet – mocht deze het uiteindelijk halen – nog meer aanpassingen zullen volgen, waarmee de exacte (juridische) impact nu lastig te voorspellen is. Niettemin werpt de Natuurherstelwet al wel een flinke schaduw vooruit.
De Natuurherstelwet bevat herstelverplichtingen en (in het oorspronkelijke voorstel) een zogenoemd verslechteringsverbod. De regelgeving ziet niet alleen op het zogenoemde Europese Natura 2000-netwerk, maar juist ook op de gebieden daarbuiten. Voor Nederland gaat het daarmee om ongeveer alle gebieden die vallen onder het huidige Natuurnetwerk Nederland.
De Europese Commissie heeft toenemende zorgen over de afname van biodiversiteit. Meer specifiek gaat het Brussel om het herstel van:
terrestrische, kust- en zoetwaterecosystemen;
mariene ecosystemen;
stedelijke ecosystemen;
natuurlijke verbindingen van rivieren en de natuurlijke functies van overstromingsgebieden;
bestuiverpopulaties;
landbouwecosystemen; en
bosecosystemen.
Over al deze onderwerpen zijn diverse verplichtingen tot natuurherstel in de Natuurherstelwet opgenomen. De poging tot natuurherstel is daarmee allerminst vrijblijvend, maar gevat in gebiedspercentages en deadlines (2030, 2040 en 2050) en vormt daarmee een richtinggevend kader waarbinnen de lidstaten meteen doeltreffende en gebiedsgebonden maatregelen voor de Europese natuur moeten treffen.
Waar in het huidige systeem de Nederlandse provincies tamelijk vrij de scepter over de natuurgebieden zwaaien, die buiten het Europese Natura 2000-netwerk vallen, zal dit met dit richtinggevende kader sterk worden ingeperkt.
Die inperking wordt bovendien nog versterkt door een zogenoemd ‘verslechteringsverbod’, zoals dat in het oorspronkelijke tekstvoorstel was opgenomen. Lidstaten moesten ‘verzekeren’ dat delen van de natuur niet verder achteruit zullen gaan, een zogenoemde resultaatsverplichting. Verslechtering zou slechts (limitatief en onder voorwaarden) zijn toegestaan bij overmacht, bij ernstige natuurschade door klimaatverandering, of vanwege een project van groot openbaar belang.
Naar aanleiding van de grote maatschappelijke weerstand is dit verslechteringsverbod in de laatste versie van het wetsvoorstel afgezwakt. Lidstaten moeten inmiddels ‘trachten om de benodigde maatregelen te nemen die tot doel hebben om te voorkomen dat deze natuurgebieden achteruitgaan’, een zogenoemde inspanningsverplichting. Niettemin betreft ook deze verplichting een aanscherping van het huidige beleid.
In opdracht van het ministerie van Landbouw heeft ingenieursbureau Arcadis de mogelijke gevolgen van de Natuurherstelwet voor Nederland in kaart gebracht (5). Daarbij heeft het onderzoek zich gericht op het oorspronkelijke tekstvoorstel van 22 juni 2022.
In het rapport is specifiek ingegaan op de vraag ‘Wat is in Nederland het verwachte effect van de Verordening op (het realiseren van) maatschappelijke opgaven?’ Bij die maatschappelijke opgaven gaat het onder meer over de energietransitie, de klimaatdoelen (CO2-uitstoot en klimaatadaptie), woningbouw, de transitie van het landelijk gebied en het onderhoud en de ontwikkeling van infrastructuur.
In het onderzoek worden voor de impact van de Natuurherstelwet op de maatschappelijke opgaven (onder meer) de onderstaande conclusies getrokken:
Het verslechteringsverbod in de artikelen 4 en 5 heeft naar verwachting een grote impact op alle maatschappelijke opgaven. Het verslechteringsverbod buiten Natura 2000-gebieden betekent verdergaande juridificering van een toch al sterk gejuridificeerd beleidsterrein, met naar verwachting vertragende en kostenverhogende gevolgen voor het realiseren van de maatschappelijke opgaven.
Nieuwe omgevingseisen, zoals een verslechteringsverbod, leiden tot meer problemen met betrekking tot ruimtelijke opgaven, zoals aanleg en instandhouding van infrastructuur en de woningbouwopgave.
Op de Noordzee wordt een forse impact van de Verordening verwacht op vooral bodemberoerende visserij en zandwinning/-suppletie, maar mogelijk ook op gebruik door defensie (oefengebieden) en de aanleg van windmolenparken en bijbehorende infrastructuur.
De herstelopgave, vooral buiten Natura 2000-gebieden, heeft een negatieve impact op mogelijke locaties voor woningbouw en energietransitie (windparken/zonnevelden). De herstelopgaven geven namelijk meer concrete doelen en bevatten specifieke termijnen voor realisatie van natuur in deze gebieden en bieden daarmee minder ruimte voor overige maatschappelijke opgaven.
De Natuurherstelwet in de oorspronkelijke vorm heeft, gelet op deze conclusies, een grote (deels belemmerende) invloed op de maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat.
Dit neemt uiteraard niet weg dat natuurherstel van wezenlijk belang is, ook voor Nederland. Arcadis stelt dan ook terecht dat met de Natuurherstelwet tegelijkertijd verschillende bestaande Nederlandse ambities voor klimaat, natuur en landschap in Nederland, zowel in landelijk als in stedelijk gebied, worden geconcretiseerd. De Natuurherstelwet leidt daarmee tot biodiversiteitsverbetering en heeft een goede synergie met klimaatdoelen/klimaatadaptatie, de transitie van het landelijk gebied (Nationaal Programma Landelijk Gebied) en de Kaderrichtlijn Mariene Strategie. Uitvoering van de Natuurherstelwet draagt daardoor in sterke mate bij aan het realiseren van (overige) bestaande Nederlandse beleidsdoelen.
Met de Natuurherstelwet is duidelijk dat Brussel een signaal wil afgeven. De urgentie tot natuurherstel is bij diverse lidstaten onvoldoende aanwezig en Brussel wil daar regie op gaan voeren.
Zonder afbreuk te willen doen aan de urgentie voor natuurherstel is de vraag of Nederland op dit moment klaar is voor dergelijke sturing. Daarnaast is de vraag hoe toenemende verplichtingen zich zullen verhouden tot de maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat. Met het oorspronkelijke tekstvoorstel is een reële verwachting dat de Natuurherstelwet forse juridische gevolgen heeft voor de woningbouw, de infrastructuur en de energietransitie. En daarmee een reëel risico aanwezig is dat Nederland met deze regelgeving in een stikstofcrisis 2.0 wordt gestort.
Op dit moment is er echter nog veel beweging rondom de Natuurherstelwet en is deze nog niet definitief vastgesteld. De exacte impact zal daarom pas duidelijk zijn na eventuele vaststelling en hoe op dat moment diverse teksten, definities en opgaven zullen luiden.
Of het doel van de wet – het herstellen van de natuur – met een afgezwakte variant wordt gehaald is de vraag, maar natuur staat met deze controversiële regelgeving volop in de belangstelling. En dat is uiteraard ook al een winstpunt op zich.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52022PC0304
Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, “De Europese GreenDeal”, 11 december 2019 (COM(2019) 640 final).
https://www.europa-nu.nl/id/vm34a72t3mrd/europese_natuurherstelwet
https://www.europa-nu.nl/id/vm3yar0inlxu/nieuws/milieucommissie_eu_parlement_steunt
QuickScan Impact EU-Verordening Natuurherstel, Arcadis, 2 mei 2023
