In een richtinggevende uitspraak van 20 juni 2024 oordeelt het Britse Hooggerechtshof dat de zogenoemde ‘scope 3-emissies’ die in de toekomst zullen ontstaan bij de verbranding van geraffineerde olieproducten, hadden moeten worden meegenomen in de environmental impact assessment (EIA) van een onderliggend olieproductieproject. Na de uitspraak Milieudefensie tegen Shell waarin de rechtbank Den Haag oliemaatschappij Shell een aanzienlijke inspanningsverplichting oplegde om scope 3-emissies terug te dringen, laat deze Britse uitspraak nu zien dat het ter verantwoording roepen van bedrijven voor dit type emissies wereldwijd toch niet meer zo uniek is als voorheen aangenomen.
Het Greenhouse Gas Protocol classificeert de uitstoot van broeikasgassen in drie categorieën, gelabeld ‘scope 1’, ‘scope 2’ en ‘scope 3’. Scope 1-emissies worden gedefinieerd als directe broeikasgassen, met andere woorden emissies die optreden uit bronnen die in eigendom zijn van of gecontroleerd worden door de organisatie in kwestie. Bijvoorbeeld het gasverbruik van een eigen bedrijfspand. Scope 2 betreft de emissies die voortvloeien uit de opwekking van gekochte elektriciteit, warmte en koeling en stoom in installaties die niet tot de eigen onderneming behoren, maar wel door de organisatie worden ingekocht en gebruikt. De uitstoot ervan vindt plaats op de locatie waar de bronnen worden opgewekt. Scope 3 omvat vervolgens alle andere indirecte emissies die plaatsvinden binnen de supply chain van een bedrijf, waarvan het bedrijf weliswaar de bron is maar waarop het zelf weinig tot geen invloed heeft. Het betreft de CO₂-uitstoot in de gehele levenscyclus van alle producten die het bedrijf vervaardigt en/of verkoopt. Te denken valt aan emissies van alle activiteiten die plaatsvinden nádat het product bij de klant terecht is gekomen (downstream), bijvoorbeeld de uitstoot bij gebruik, onderhoud en het recyclen van het afgenomen product.
Nationaal en internationaal klimaatbeleid richt zich hoofdzakelijk op scope 1- en 2-emissies. Scope 3-emissies spelen echter een steeds belangrijkere rol in het (juridische) debat over het tegengaan van klimaatverandering en komen in toenemende mate ter sprake in rechtszaken, IPCC-rapporten en (juridische) literatuur.
Een inwoner van het graafschap Surrey en eveneens klimaatactivist vocht een door de Surrey County Council verleende bouwvergunning aan, tot aan het Britse Hooggerechtshof. De ontwikkelaar Horse Hill Developments Ltd had deze vergunning aangevraagd ten behoeve van het behoud en de uitbreiding van de olieproductie middels een project dat zag op de winning van olie uit 2 bestaande en 4 nieuwe putten op land, over een periode van 25 jaar. Naar schatting zou het project over de hele periode van exploitatie een totale hoeveelheid van 3,3 miljoen ton olie op kunnen leveren.
De EIA die als onderdeel van het proces werd uitgevoerd met als doel de directe en indirecte significante effecten van het project op (onder andere) het klimaat te identificeren, beschrijven en beoordelen, hield alleen rekening met de directe uitstoot van broeikasgassen binnen de grenzen van de oliebronlocatie tijdens de levensduur van het project. Appellant vond echter dat hierin ook verbrandingsemissies hadden moeten worden meegenomen, met andere woorden de milieueffecten die samengaan met het gebruik van het eindproduct en indirect een effect zijn van de olie die uit het vergunde project wordt gewonnen.
Na een afwijzende beslissing van de High Court en het Court of Appeal buigt het Hooggerechtshof zich over de zaak, waarbij het het juridisch kader bestaande uit Directive 2011/92 EU of the European Parliament and the Council (MER-richtlijn) and the Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) Regulations 2017 in ogenschouw neemt.
Het Britse Hooggerechtshof benoemt in haar uitspraak als één van de kernpunten dat wat wel of niet onder ‘effecten van een project’ valt, een kwestie van causaliteit is. In de onderhavige zaak is het niet alleen ‘waarschijnlijk’ (zoals vereist in de wetgeving), maar ook onvermijdelijk dat alle gewonnen ruwe olie wordt geraffineerd om uiteindelijk te worden verbrand, als gevolg waarvan broeikasgasemissies vrijkomen die een aanzienlijke impact op het milieu zullen hebben. Stappen tussen de extractie en de verbranding buiten de boorlocatie, zoals verfijningsprocessen en raffinage, doen er niet aan af dat de scope 3-emissies een relevant effect van het project zijn. Deze stappen doorbreken de causale keten immers niet en veranderen bovendien niets aan de fundamentele aard of het beoogde gebruik van de olie. Juridisch is er volgens het Hooggerechtshof dan ook geen verschil tussen de verbrandingsemissies van olie en andere fossiele brandstoffen zoals steenkool, die vóór de fase van verbranding geen tussenprocessen ondergaan. Er is dus wel degelijk een sterk causaal verband aan te wijzen tussen het project en de downstream verbrandingsemissies, die een waarschijnlijk en aanzienlijk milieueffect kunnen vormen.
Het Hooggerechtshof is verder van mening dat de verbrandingsemissies, in tegenstelling tot wat Surrey County Council beargumenteert, volledig binnen de controle van de exploitanten van de putlocatie ligt. Dit vanwege het simpele feit dat als er geen olie wordt gewonnen, er ook geen verbrandingsemissies zouden plaatsvinden. Waar in de analyse de milieueffecten als verwaarloosbaar zijn afgedaan, benadrukt het Hooggerechtshof dat er in dit project juist een redelijk kwantificeerbare schatting kon worden gemaakt van de CO₂-uitstoot van de verbranding en deze met een getal van 10,6 miljoen ton niet verwaarloosbaar kan worden genoemd.
Relevant in deze zaak was verder dat het Hooggerechtshof oordeelde dat onderliggende wetgeving geen geografische beperkingen oplegt aan de reikwijdte van de milieueffecten van een te beoordelen project, ook niet wanneer (zoals in het geval van broeikasgasemissies) de effecten zich over de nationale grenzen heen uitstrekken. Het ligt immers in de aard van ‘indirecte effecten’ dat ze zich buiten de locatie van het project kunnen voordoen. Het Hooggerechtshof stelde vast dat klimaatverandering een mondiaal probleem is, juist omdat er geen correlatie bestaat tussen de plaats waar broeikasgassen vrijkomen en waar de klimaatverandering voelbaar is. Waar de uitstoot van broeikasgassen ook plaatsvindt, ze dragen bij aan de opwarming van de aarde. Dit is ook de reden waarom de relevantie van de uitstoot van de broeikasgassen door een project, niet afhankelijk moet worden gesteld van de plaats waar de verbranding plaatsvindt.
Het Britse Hooggerechtshof concludeert dan ook (met een meerderheid van 3 tegen 2) dat het besluit van de Surrey County Council om een bouwvergunning te verlenen onwettig is genomen. Het effect van scope 3-emissies als gevolg van de uiteindelijke verbranding van olie geproduceerd door het nieuwe project, had in de milieu effect-analyse moeten worden meegenomen.
Bij het nemen van de beslissing erkent het Hooggerechtshof de zorgen over de mogelijke implicaties van deze uitspraak voor andere projecten en gaat daar ook op in. Bijvoorbeeld op het risico dat EIA’s onnodig lastig en onwerkbaar zullen worden wanneer scope 3-emissies een onderdeel van de beoordeling moeten gaan vormen. Er zijn volgens het Hooggerechtshof namelijk goede redenen om de onderhavige zaak te onderscheiden van andere projecten. Zo is olie een heel ander type product dan staal of ijzer, dat vele potentiële toepassingen heeft en kan worden verwerkt in veel verschillende soorten eindproducten die voor verschillende doeleinden kunnen worden gebruikt. De onbepaaldheid van toekomstig gebruik van bijvoorbeeld staal of ijzer zou het bovendien onmogelijk maken om dergelijke effecten als ‘waarschijnlijk’ te kwalificeren in de zin van de wetgeving, of om er op het moment van het afgeven van een vergunning een zinvolle inschatting van te kunnen maken. Het eindgebruik van deze producten is verder minder zeker en minder onvermijdelijk, zoals wel onvermijdelijk is dat olie afkomstig uit een oliewinningsproject verbrand zal worden en de emissies daarvan in het milieu terechtkomen.
De beslissing van het Hooggerechtshof zou desalniettemin bredere gevolgen kunnen hebben voor milieu effect-analyses in Europa, die op dezelfde EU-wetgeving zijn gebaseerd. In elk geval legt de uitspraak een groter accent op downstream scope 3-emissies als onderdeel van de beoordeling van vergelijkbare toekomstige projecten. De uitspraak van het Hooggerechtshof maakt duidelijk dat, ook wanneer scope 3-emissies in een milieu effect-analyse moeten worden meegenomen, dit geen beletsel hoeft te zijn voor het verlenen van een vergunning. In plaats daarvan geeft het de boodschap af dat scope 3-emissies relevant zijn en in aanmerking moeten worden genomen zodat het besluitvormingsproces rust op een completer inzicht in de impact van een project op het milieu. Of deze uitspraak er ook voor zorgt dat er meer procedures gevoerd worden waarin getracht wordt bedrijven verantwoordelijk te houden voor hun scope 3-emissies , zal moeten worden afgewacht. Duidelijk is wel dat deze uitspraak met zich brengt dat er (nog) meer aandacht komt voor scope 3 emissies en de gevolgen ervan.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van het Britse Hooggerechtshof van 20 juni 2024.
