'Voor een eerlijke klimaattransitie is het recht cruciaal'

Margaretha Wewerinke-Singh tijdens haar plenaire sessie op Springtij, foto: Jasper ten Tusscher

De regen klettert omineus op de Terschellingse daken als we een plekje zoeken voor ons interview, wat uiteindelijk lukt onder een half overdekte tent. Zien we hier tekenen van klimaatverandering, of gewoon een gezonde Hollandse bui? Jurist-onderzoeker Margaretha Wewerinke-Singh heeft ervaring met beide. In 2006 was zij net twee dagen gearriveerd om zich als onderzoeker op Vanuatu te vestigen, toen de eilandengroep (2000 kilometer ten oosten van Australië) getroffen werd door een catastrofale storm. Een jaar later gebeurde vrijwel hetzelfde. De verwoestingen op de eilanden hadden grote impact op het dagelijks leven van de bewoners, terwijl de financiële schade opliep tot maar liefst 64% van het Bruto Nationaal Product. Klimaatverandering was overduidelijk de oorzaak van dit ongekende niveau van verwoesting. De hamvraag: wie moest er opdraaien voor de schade?

De aanwezigheid van Wewerinke bleek een typisch geval van de juiste persoon op het juiste moment op de juiste plaats. Ze had net haar proefschrift afgerond over aansprakelijkheid voor het veroorzaken van klimaatverandering, waardoor ze de regering kon helpen met het in kaart brengen van juridische mogelijkheden om het probleem bij de kern aan te pakken. Door de gevolgen van klimaatverandering worden mensenrechten geschonden en via het rechtssysteem moeten veroorzakers, volgens haar, tot de orde worden geroepen.

Momenteel leidt Wewerinke namens de eilandgroep Vanuatu de klimaatzaak voor het Internationaal Gerechtshof. Inzet: landen die sterk bijdragen aan klimaatverandering hun gedrag laten veranderen, én hen bij in gebreke blijven laten opdraaien voor geleden schade. Het achterliggende juridische principe is dat internationaal recht het aanrichten van significante grensoverschrijdende milieuschade verbiedt. Trekken we die lijn door, dan staat de eilandengroep sterk: de al geleden schade is méér dan significant. Met een wereldwijde opwarming van boven de 1,5 graden dreigt het land zelfs – net als veel andere kwetsbare landen – geheel onbewoonbaar te worden. Een realistisch scenario, waar de wereld zich mogelijk al in bevindt.

De uitspraak van het Hof in de zaak-Vanuatu is op zichzelf niet juridisch bindend, maar gaat wel degelijk over harde verplichtingen. De zaak kan daarom grote impact hebben op de ontwikkeling van het recht. Mochten de vervuilers de uitspraak aan hun laars lappen, dan kunnen getroffen landen juridische vervolgstappen zetten. Wewerinke’s gepassioneerde betoog voor een rechtvaardige compensatie voor de inwoners van Vanuatu, en alle wereldwijde slachtoffers van klimaatverandering, leidde tot groot applaus onder de Springtij-bezoekers.

Waarom is het recht als instrument zo belangrijk bij klimaatrechtvaardigheid?
“Het recht biedt ons een structuur, een gemeenschappelijke taal, om ons denken vorm te geven en grenzen te stellen aan wat de macht mag en kan. Het recht is een krachtig middel om voor maatschappelijke transities te zorgen, omdat je de oorzaken van de ongewenste situatie er structureel mee kunt aanpakken. Zeker in het complexe, mondiale systeem van nu, is er een juridische orde nodig om te zorgen dat het handelen van verschillende landen zich rechtvaardig tot elkaar verhoudt. Anders lukt het niet om met elkaar de aarde veilig en leefbaar te houden.”

Momenteel leid je namens Vanuatu de klimaatzaak voor het Internationaal Gerechtshof. Als je het zelf mocht bepalen: wat zou een geschikte manier zijn om de inwoners van de eilandengroep te compenseren voor de geleden – en nog te lijden – klimaatschade?
“Als staten willens en wetens vervuilend blijven handelen, wetende dat het existentiële gevolgen heeft voor bewoners van andere staten, is dat een schending van internationaal recht en zijn de juridische gevolgen tweeledig. In de eerste plaats moet het illegale gedrag stoppen. In de tweede plaats moet gekeken worden naar het volledig herstellen van de schade. Is de schade onherstelbaar, wat in het geval van klimaatverandering waarschijnlijk is, kan naar financiële of andere middelen worden gekeken. Je kunt dan denken aan herstelbetalingen, het financieren van klimaatadaptatie en/of symbolische genoegdoening in de vorm van bijvoorbeeld officiële excuses of waarheidsvinding over hoe het zover heeft kunnen komen.”

Als het illegale gedrag gestopt moet worden, wat zou dan een realistische en proportionele eis zijn? We kunnen staten niet zomaar vragen om per direct te stoppen met bijvoorbeeld de uitstoot van broeikasgassen.
“De uitstoot moet zo snel mogelijk naar beneden en daar moet wetgeving aan te pas komen, zoals voor het uitfaseren van fossiele brandstoffen en het stoppen met het verstrekken van licenties. Ook moet je als staat voorkomen dat het vervuilende gedrag zich herhaalt, door wettelijk te waarborgen dat een volgende regering de genomen maatregelen niet kan terugdraaien. Verder kun je kijken naar het strafbaar stellen van ecocide. Natuurlijk moet je bij het vormgeven van klimaatbeleid waarborgen dat de mensenrechten en brede welvaart beschermd worden. Zo kun je niet eisen dat er ziekenhuizen worden gesloten om klimaatdoelen te halen. Uitgangspunt is dat de sterkste schouders – van degenen die ook het meest vervuild hebben – de zwaarste lasten dragen. Zowel nationaal als internationaal.”

Behalve van andere staten, is ook een belangrijke vraag wat we van onszelf kunnen eisen. Van landen die sterk vervuilen, kun je vragen om daar radicaal mee te stoppen, want de schending is al aan de gang. Als je het in historisch perspectief zet, kun je bepalen wanneer de uitstoot illegaal is door vast te stellen op welk moment deze simpelweg te groot is geworden. Niet elke CO₂-molecuul is een schending, maar op den duur is een grens bereikt waarboven je van schending kunt spreken.”

Welke implicaties kunnen we verwachten van de uitspraken in april 2024 door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), dat in diverse zaken oordeelde dat staten verplicht zijn maatregelen te nemen om klimaatverandering tegen te gaan?
“Die uitspraken waren heel belangrijk, een soort Urgenda op Europees niveau. Er liggen nu uitspraken waar andere Europese rechters zich op kunnen baseren. Verschillende aanklagers zijn met deze uitspraken in de hand direct teruggegaan naar hun nationale rechtbanken, die deze zaken nu daadwerkelijk moeten gaan oppakken. Wat dat betreft zullen deze uitspraken veel teweeg gaan brengen, al zal het natuurlijk vaak wel maanden of jaren duren voordat deze zaken tot definitieve nieuwe uitspraken leiden. Ook zullen zeker niet alle zaken gewonnen worden. Maar in het algemeen zullen staten moeilijk kunnen beargumenteren dat zij hun verplichtingen naleven, als zij niet aan de vastgelegde internationale criteria voldoen.”

Vorige maand is in Nederland het regeerprogramma gepresenteerd en sindsdien vindt een levendig debat plaats over de juridische haalbaarheid ervan. Het huidige kabinet lijkt bewust langs de randen van de wet te willen scheren om het gewenste beleid mogelijk te maken. Wat vind je daarvan?
“Ik vind dat ontzettend zorgelijk. In feite is dit fenomeen al lange tijd stilletjes aan de gang, want hoe hebben we het punt bereikt dat we slechts 15% van onze biodiversiteit over hebben? Die teruggang is tot nu toe het gevolg geweest van beslissingen die op zichzelf allemaal rechtmatig leken en vaak met de beste bedoelingen gedaan. Maar het nieuwe kabinet is juist op afbraak uit.”

Intussen wordt er naar geitenpaadjes gezocht om juridische vangnetten te omzeilen, bijvoorbeeld in de asielkwestie.
“Ja, we hebben nu een regering die doelbewust in een al kwetsbaar land – kijkend naar bijvoorbeeld natuur en het sociale systeem – als een olifant in een porseleinkast de boel wil afbreken. Er staat al zo weinig meer overeind in die porseleinkast!”

Daarnaast valt op dat het nieuwe kabinet inzet op klimaatadaptatie en minder op klimaatmitigatie.
“Op het gebied van onder meer klimaat, veeteelt en biodiversiteit zijn we getuige van struisvogelpolitiek. Het voorgenomen beleid ‘onverstandig’ noemen is een understatement, dus laten we hopen dat niet al dit beleid werkelijkheid wordt. De keuze om niet in te zetten op mitigatie betekent meer uitstoot en dus ook meer schade, schade die in toenemende mate onherstelbaar is. Mondiaal is dit ook slecht nieuws, want een Nederlandse overheid die op het gebied van duurzaamheid slecht beleid voert, geeft een verkeerd signaal af naar buiten toe.”

In het regeerprogramma klinkt door dat klimaatadaptatie realistischer en efficiënter is dan mitigatie.
“Dat is natuurlijk volstrekt belachelijk. Je ontkent je internationale verantwoordelijkheid door te suggereren dat onze bijdrage aan de internationale uitstoot beperkt is en dat de grote besparingen van landen als China en de VS moeten komen. Rechters verwerpen dat argument in bijna elke zaak waarin dit wordt aangevoerd, omdat het niet strookt met de beginselen van het internationale klimaatrecht: verduurzamen moeten we samen doen en ieder doet zijn deel. Die taak ontkennen is onwettig, maar sowieso is het onverstandig, want het biedt veel voordelen om hierin leidend te zijn. De realiteit is dat we beide op dit moment keihard nodig hebben: zowel mitigatie als adaptatie.”

Je zou denken, een land als Nederland zou toch best een gidsland mogen zijn?
“Exact. We hebben als Nederland al geen indrukwekkend track record op dit vlak en hebben een aantal grootvervuilers binnen onze grenzen. Dat begon al met bedrijven als Shell in het koloniale tijdperk. Het is hoog tijd om ons gedrag te beteren en we hebben al hoopvolle bewegingen gezien, waarvan een deel onder leiding van Rob Jetten in het vorige kabinet, ondanks alle beperkingen. Maar het regeerprogramma dat ons nu voorgeschoteld wordt, is allerbedroevendst.”

Genoeg redenen om bezorgd te zijn, al met al. Hoe hoopvol ben je, dat we mondiaal de stappen gaan zetten die nodig zijn?
“Toch wel hoopvol. Dat is helaas ondanks, niet dankzij de situatie in Nederland op dit moment [lacht]. Je ziet een groeiende beweging van landen, niet-statelijke actoren en het maatschappelijke middenveld, zelfs bedrijven, die de urgentie zien om een radicale transformatie door te maken. In de algemene vergadering van de Verenigde Naties is er een overgrote meerderheid die de transities noodzakelijk acht en zich daarvoor wil inzetten. Dat veroorzaakt ook spanningen, want in de VN drukt men er resoluties doorheen die voor grootvervuilers moeilijk verteerbaar zijn.

Je ziet nu dat het debat juridiseert: waar de klimaatonderhandelingen eerst vooral een politieke discussie waren, hebben deze zich nu bewogen naar het juridische speelveld. Bij dit advies ging dat via het belangrijkste orgaan van de VN: de Algemene Vergadering, waarin alle leden bijeenkomen. Dat zie ik uiteindelijk als een gunstige ontwikkeling, omdat het de slagkracht vergroot van kwetsbare landen. In de onderhandelingen is de besluitvorming immers gebaseerd op consensus en kan één land het proces blokkeren, zoals de VS regelmatig heeft gedaan. In de Algemene Vergadering werkt dat anders en is vaak alleen een meerderheid nodig.

Bij de VN-resolutie die het verzoek om advies van het Hof bevatte, was de wetenschap dat deze – wegens steun van een meerderheid – hoe dan ook aangenomen zou worden voor grote vervuilers reden om zich er niet tegen te verzetten. De resolutie werd zonder stemming aangenomen. Hoewel het Hof de uitspraak nog moet doen, zien we nu al vooruitgang: alle landen erkennen in hun pleidooien de wetenschappelijke feiten en geven toe dat er verplichtingen zijn om iets aan het probleem te doen. Over de inhoud van deze verplichtingen wordt nog getwist, maar de ruimte voor verdere vervuiling is al beperkt. Op feiten gebaseerde rechtspraak werkt zo uiteindelijk verschonend voor politieke besluitvorming.”

Komen die ‘hoopvolle bewegingen’ door een intrinsieke motivatie van landsbesturen om iets te veranderen, of simpelweg doordat het moet, hetzij door politieke druk, hetzij door wetgeving?
“In de meeste landen wordt klimaatverandering al zodanig gevoeld, dat die beweging niet gepolitiseerd is. In Vanuatu bijvoorbeeld maakt het niet uit welke politieke kleur aan de macht is, de strijd tegen klimaatverandering wordt door iedereen volledig gesteund. Als een bevolking de realiteit van klimaatverandering voelt, wordt de noodzaak van radicale transitie een gegeven.”

Een omslag die ons ook te wachten staat? Veel Westerse landen maken pas sinds enkele jaren duidelijke tekenen van klimaatverandering van dichtbij mee. Worden we daarmee rijp gemaakt voor ambitieuzer beleid?
“Waarschijnlijk wel. Al is het natuurlijk wel jammer dat we zeer verwoestende klimaatschade op ons laten afkomen doordat we de voorspellingen niet willen erkennen. Als we eerst natte voeten moeten krijgen, is er al zoveel tijd verloren.”

Kortom: ook al lijkt de noodzaak van gedragsverandering groot, en zijn er nieuwe instrumenten zoals de Omgevingswet die ruimte bieden voor duurzamer beleid, het zijn uiteindelijk de professionals in het veld die voor transities moeten zorgen.
Precies. Wat dat betreft ligt er een cruciale taak bij kennisplatforms zoals jullie, om belangrijke thema’s op de professionele agenda te zetten en handvatten voor verandering aan te reiken. De ruimte voor duurzaam en verantwoord beleid is er; het is nu zaak om met elkaar de kansen te gaan pakken.

Zelf heb je heel wat tegenstand moeten overwinnen om met succes te strijden voor verduurzaming. Wat is je boodschap aan de professionals in Nederland, in zowel publieke sector als bedrijfsleven, die sleutels in handen hebben naar duurzamer beleid en uitvoering?
Heb lef en blijf kritisch nadenken. Er zit ontzettend veel kennis, deskundigheid en betrokkenheid bij bijvoorbeeld medewerkers van gemeenten, provincies en het Rijk. Maatschappelijke organisaties, bedrijven en jongeren zetten zich al met visie en daadkracht in voor verandering van binnenuit. Als we de beweging verder verbreden en nog wat tandjes bijzetten, kunnen we heel ver komen om het wettelijk kader tot leven te brengen in ambitieus beleid en uitvoering.

Wat betreft klimaatrechtvaardigheid is mijn boodschap, ook aan de bezoekers van Springtij: realiseer je dat je onderdeel bent van een wereldwijde beweging. Een beweging die de handen ineenslaat om onrechtvaardigheid te corrigeren. Waar het soms verleidelijk is om cynisch te worden, is het juist belangrijk om te blijven bewegen, moed te houden en te blijven dromen. Het recht kan een katalysator zijn van verandering; het voorziet ons van een taal die ons verbindt. Waar het recht creatief wordt ingezet om een visie van duurzaam samenleven te verwezenlijken, is een betere wereld binnen handbereik.”