Duurzame energie is overal en wordt steeds duidelijker zichtbaar in de publieke ruimte. Burgerparticipatie is dus nodig en gewenst. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de commissie Brenninkmeijer burgerfora en de wenselijkheid ervan nader bekeken. Burgerfora kunnen inderdaad een noodzakelijke en welkome aanvulling zijn in het maatschappelijke en politieke overleg- en besluitvormingsproces, maar een goed geregelde interactie tussen het burgerforum en het formele beleid is daarbij cruciaal. De in het rapport genoemde voorwaarden daarvoor verdienen verdere uitwerking.
Het rapport van de commissie Brenninkmeijer zoomt in op burgerfora bij klimaatbeleid. Het beschrijft ervaringen met vormen van burgerfora in buiten- en binnenland en op basis daarvan de voorwaarden waaraan een burgerforum moet voldoen om succesvol te zijn.
Zo stelt de commissie dat de vraagstelling goed afgebakend moet zijn, de samenstelling van het forum representatief, en dat er heldere afspraken moeten zijn over de doorwerking in het beleid. Verder zal het rijk moeten zorgen voor regie en voor facilitering in kennis, procesbegeleiding en financiering.
Het rapport moest voor de kabinetsformatie klaar zijn en is daarom in korte tijd samengesteld. Veel vraagt om verdere uitwerking. Opvallend is bijvoorbeeld dat nergens uit het rapport blijkt of er contact is geweest met mensen van het Bureau Burgerberaad. Maar het rapport adresseert met burgerparticipatie een belangrijk onderwerp, want burgerfora kunnen in principe een welkome aanvulling en verrijking zijn van de representatieve democratie.
Eigenlijk biedt het rapport niet veel nieuws. Windenergie bijvoorbeeld heeft al vanaf de jaren 90 geleerd dat burgerbetrokkenheid een noodzaak is. Sindsdien zijn vele ervaringen met vormen van burgerparticipatie opgedaan. Al in de jaren ‘80 ontstonden er lokale en regionale windcoöperaties, opgericht door burgers. Windenergie werd onderwerp van ruimtelijke ordening, met formele inspraak- en beroepsmogelijkheden. Tijdens BLOW, de Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie (2001-2007) maakte iedere provincie, in interactie met gemeenten en burgers, een regionaal windplan. Later ontstond een Gedragscode voor wind, en ook een voor zon, met als centrale elementen een vroegtijdig participatieplan, een helder participatieproces en vormen van financiële participatie, gebiedsfondsen en 50% lokaal eigenaarschap. Veel van de adviezen in het rapport komen dan ook bekend voor.
Ondanks deze ervaringen en gedragscodes blijft het een zoektocht om te komen tot een wind- of zonnepark met een goed lokaal draagvlak. Soms gaat het goed en soms ontstaat er weerstand. Goede voorbeelden zijn er te over. Neem het windpark Krammer, initiatief van energiecoöperatie Deltawind of het windpark Nijmegen-Betuwe dat nu met zon uitbreidt. Op Ameland ondervond het zonnepark eerst de gebruikelijke tegenstand, maar is nu haast de trots van het eiland. Daarentegen liep het in Friesland in 2014 mis. Het bottom-up proces ‘Fryslan foar de Wyn’, eindigde in een breed gedragen voorstel, maar de Provincie nam dat niet over. Einde burgerdraagvlak. En het windpark Drentse Monden illustreert waartoe een proces dat vanaf het begin niet participatief, en later zelfs van bovenaf opgelegd is, kan leiden.
Het is jammer dat projecten met weerstand altijd meer persaandacht krijgen dan de projecten met een goed draagvlak. Tekenend is dat bij het instellen van de commissie ‘Hart van Nederland’ en SBS6 een item over burgerfora wilden maken voor de televisie. Maar ze stopten dat voortijdig omdat er te weinig conflicten zichtbaar waren. Dat vindt deze pers niet spannend. Geen conflict, geen nieuws.
Momenteel wordt in 30 regio’s gewerkt aan Regionale Energie Strategieën (RES). Een behoorlijk participatief proces, maar is het ook burgerparticipatie? Burgers in brede zin zijn in de huidige processen in en rond de RES’sen maar minimaal betrokken. Het zijn veelal pure stakeholderprocessen en hebben een sterk bestuurlijk karakter. In dit opzicht maakt de Commissie een mooi onderscheid tussen mini- en maxi-publiek, zijnde de deelnemers aan een forum of commissie en de gemeenschap in brede zin. Het leggen van een goede relatie tussen beiden is hoogst relevant. Bij het RES-proces is vooral een mini-publiek betrokken. De gemeenten worden geacht de participatie van het verdere maxi-publiek wel te regelen. Maar geld en menskracht ontbreken vaak daarvoor.
Probleem is bovendien dat het RES-proces al te ver in de planning zit. Nu nog burgerfora instellen komt ongeloofwaardig over, zeker bij mensen die inmiddels in de tegenhouding zitten. Kan dat nog opgelost worden met andere vormen zoals verdiepte gesprekken op lokaal niveau? Een vraag waar de commissie geen antwoord op geeft.
Hoe realiseren we een uitbreiding van duurzame energie met een goed maatschappelijk draagvlak? Een burgerforum is zeker een interessante toevoeging aan het instrumentarium voor burgerbetrokkenheid, maar zeker nog geen panacee.
De crux zit hem vooral in de relatie tussen mini- en maxi-publiek en de koppeling met de politiek en het beleid, aan het begin en aan het eind van het proces. Als dat niet goed geregeld is, ligt frustratie op de loer en kan een burgerforum makkelijk in weerstand in plaats van draagvlak eindigen.
Anderzijds kan het niet zo zijn dat de voorstellen vanuit het burgerforum zonder meer overgenomen worden door politiek en beleid. Burgerparticipatie kan geen vervanging zijn, maar wel een belangrijke aanvulling en verrijking van de representatieve democratie.
Daar schuurt het en de vraag is welke vorm de doorwerking van een burgerforum in het beleid kan krijgen. De commissie noemt drie vormen: een bespreek-, een verantwoordings- en een regelgevingsplicht. Maar dat roept om nadere uitwerking. Dat een gemeenteraad de voorstellen van een burgerforum bespreekt, en zich verantwoordt over welke ze wel en niet overneemt, lijkt wel het minste dat verwacht mag worden. Een Burgerforum kan hier nauwelijks mee tevreden zijn. Dat de voorstellen verplicht in regelgeving verwerkt worden, lijkt weer teveel van het goede.Formele besluitvorming is en blijft een zaak van de politiek.
Jammer dat de commissie die kernvraag niet verder uit heeft kunnen werken.
Lees het interview met Alex Brenninkmeijer over het rapport Betrokken bij klimaat
