De Europese Commissie heeft op 14 juli dertien beleidsmaatregelen gepresenteerd die de EU op schema moeten brengen om haar ambitieuze doelstellingen voor de reductie van broeikasgasemissies (BKG) te behalen. Het gaat om een reductie van 55 procent in 2030 ten opzichte van het niveau van 1990. Internationaal gezien is het Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) het meest controversiële voorstel. Wat is dit en wat zijn de consequenties ervan?
Het CBAM moet een gelijk speelveld creëren voor Europese producenten die te maken hebben met Europese CO2-prijzen. Het legt een heffing op de invoer van producten die vallen onder het zogeheten Europese Emissiehandelssysteem (EU ETS), te beginnen met elektriciteit, cement, aluminium, mest, ijzer- en staalproducten. De hoogte van de invoerrechten weerspiegelt de EU-ETS-CO2-prijs en wordt gecorrigeerd voor eventuele CO2-prijzen die producenten in het land van oorsprong betalen, evenals voor gratis emissierechten die Europese producenten binnen het ETS krijgen. EFTA-landen zijn per definitie uitgesloten van het CBAM vanwege hun deelname of koppeling aan het EU-ETS.
Positief is dat het CBAM een welkome stap is om de voorwaarden te scheppen voor een effectieve CO2-markt en voor een gelijk speelveld voor CO2 in de EU. Als integraal onderdeel van het EU-ETS is het belangrijkste doel van het CBAM het voorkomen van CO2-lekkage en komt het in de plaats van de huidige regelingen, met name de gratis emissierechten.
Aan de andere kant zal de complexiteit van de maatregel waarschijnlijk leiden tot hoge administratieve kosten, terwijl de opzet ervan nadelige effecten kan hebben. De procedure voor het rapporteren van de daadwerkelijke emissie van de invoer is namelijk zeer complex en zal de administratieve lasten waarschijnlijk minstens zo hoog maken als die bij de zogeheten Regels van oorsprong (Rules of Origin, ROO). Dit kan de handelskosten met gemiddeld 4 tot 15 procent verhogen. De hoge kosten kunnen importeurs van producten met een hoge emissie-intensiteit ervan weerhouden om te kiezen voor het rapporteren van de daadwerkelijke emissie van de invoer. Als alternatief kunnen zij gebruik maken van de standaardwaarden die door de EU zijn verstrekt, maar deze zullen in sommige gevallen de daadwerkelijke emissies onderschatten. Dus zou het nieuwe systeem nadelige effecten kunnen hebben doordat sommige emissies buiten beschouwing blijven.
Om de blootstelling van landen aan het CBAM in kaart te brengen hebben we gekeken naar de handelsstromen van de CBAM-producten en de aanwezigheid van CO2-beprijzing in de productie van de naar de EU geëxporteerde CBAM-producten. Aan de kant van exporteurs naar de EU behoren Rusland, Turkije, Oekraïne, India en China tot de landen die het meeste risico lopen te worden getroffen door het CBAM. Deze landen hebben een hoge export van CBAM-producten naar de EU van tussen de 2 en 8 miljard Amerikaanse dollar, wat neerkomt op 10 tot 50 procent van hun totale wereldwijde export van CBAM-producten. Tegelijkertijd geeft onze analyse aan dat de effectieve CO2-prijs in deze regio's ofwel ver onder die van de EU ligt ofwel geheel afwezig is.
Het VK en Zuid-Korea exporteren ook veel CBAM-producten naar de EU, maar deze landen hebben ook een goed ontwikkelde ETS en hogere CO2-prijzen. Daarom zullen deze twee landen waarschijnlijk worden vrijgesteld van de CBAM of slechts te maken krijgen met een lage CBAM-heffing op hun producten. Dit laatste komt doordat de door hen gemaakte CO2-kosten kunnen worden afgetrokken van de CBAM-certificaten die de importeur moet aanschaffen.
Ook EU-lidstaten kunnen schade ondervinden van de invoering van het CBAM, aangezien zij mogelijk te maken krijgen met hogere inputkosten. Uit onze analyse van de invoer van CBAM-producten blijkt dat Bulgarije het meest kwetsbaar is voor de introductie van het mechanisme, aangezien het in hoge mate afhankelijk is van invoer uit niet-EU-landen. Desalniettemin zou het effect op de meeste Europese economieën bescheiden moeten zijn, aangezien genoemde invoer slechts een klein deel van het bbp uitmaakt. Natuurlijk kan de impact voor sommige bedrijven aanzienlijk zijn. Bovendien beïnvloeden ook andere factoren de economische impact, zoals de emissie-intensiteit van de geïmporteerde producten en het vermogen van importeurs om de kosten in de toeleveringsketen door te berekenen.
Maar wanneer rekening wordt gehouden met alle voorgestelde maatregelen om de ambitieuze klimaatambities van de EU te verwezenlijken, zoals de geleidelijke afschaffing van gratis ETS-rechten, verzacht de invoering van het CBAM de algehele economische impact van de maatregelen op de Europese economie. Het mechanisme maakt namelijk het speelveld voor binnenlandse en buitenlandse producenten gelijk en voorkomt CO2-lekkage. De EU schat dat haar nieuwe klimaatambities de economische groei in 2030 slechts met ongeveer 0,22 procent verminderen als ze vergezeld gaan van het CBAM. De impact op de investeringen is mogelijk bescheiden, maar de negatieve impact op de consumptie is waarschijnlijk wel iets groter dan in een scenario zonder het mechanisme.
Auteurs: Alexandra Dumitru, Barbara Kölbl and Maartje Wijffelaars
Wilt u meer weten over de Green Deal en de consequenties en kansen voor het bedrijfsleven en decentrale overheden? Kom dan 30 november naar de Kennismarkt Klimaatweb waar dit onderwerp aan bod zal komen. Klik hier voor meer informatie en aanmelding.
