Vóór 30 juni 2021 kon voor het realiseren van een windpark aansluiting gezocht worden bij de windturbinenormen uit het nationale Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Deze normen gaan onder andere over geluid, lichtschittering, slagschaduw en externe veiligheid.
Op 30 juni 2021 deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) echter een opvallende tussenuitspraak over deze nationale windturbinenormen. De uitspraak ging over het windpark Delfzijl Uitbreiding. In deze uitspraak oordeelde de Afdeling, in navolging van het ‘Nevele-arrest’ van het Europees Hof van Justitie, dat voor de nationale windturbinenormen een milieueffectrapport (MER) vereist is. Totdat de regering deze milieubeoordeling heeft verricht, mag geen gebruik gemaakt worden van de nationale windturbinenormen.
Dat (tijdelijk) geen gebruik meer mag worden gemaakt van de nationale windturbinenormen betekent echter niet dat geen besluiten kunnen worden genomen over nieuwe windturbineparken. De Afdeling had in de tussenuitspraak namelijk de provincie Groningen en de gemeente Eemsdelta de mogelijkheid gegeven om binnen een half jaar eigen, lokale windturbinenormen vast te stellen.
De Afdeling stelde hiervoor wel een toetsingskader vast. De gemeente en provincie moesten er zorg voor dragen dat de gestelde normen actueel en deugdelijk zijn, op zichzelf staan en op de lokale situatie zijn toegesneden. Huiswerk voor de gemeente en provincie dus.
In de tussentijd hebben de provincie Groningen en de gemeente Eemsdelta niet stilgezeten. Er zijn inmiddels lokale normen opgesteld voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid.
De Afdeling moest de aanvaardbaarheid van deze lokale normen echter nog wel beoordelen. Deze beoordeling heeft recentelijk plaatsgevonden in de uitspraken van 12 april 2023 over het windpark Delfzijl Zuid en Karolinapolder . De Afdeling heeft zich hier voor het eerst uitgelaten over de aanvaardbaarheid van lokale windturbinenormen.
De Afdeling stelt voorop dat op de provincie en gemeente niet dezelfde onderzoeksplicht rust als op de Minister in het kader van de MER die moet worden verricht voor landelijke windturbinenormen. Daarmee zou worden miskend dat de provincie en gemeente bevoegd zijn zelf lokale normen vast te stellen. Ook hoefden de provincie en gemeente niet de onderzoeksresultaten voor de nieuwe landelijke windturbinenormen af te wachten. De lokale normen moesten gebaseerd worden op de op dat moment algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Van belang is of men op basis van de beschikbare informatie en inzichten tot een verantwoorde keuze kan komen, om de hinder van het windturbinepark te normeren. De lokale normen voldoen hier volgens de Afdeling in ieder geval aan.
Wat het aspect geluid betreft, mocht volgens de Afdeling gebruik worden gemaakt van het ‘Reken- en meetvoorschrift windturbines’ uit de Activiteitenregeling. Appellanten hebben niet gesteld dat er andere meet- en rekenmethoden zijn die geschikter zijn. De Afdeling acht ook het gebruik van de huidige dosismaten Lden en Lnight aanvaardbaar. Er zijn geen aanknopingspunten dat het toepassen van deze dosismaten uit wetenschappelijk oogpunt ongeschikt zou zijn. Dat bij deze dosismaten een jaargemiddelde wordt gehanteerd, waardoor een directe relatie met de op enig moment ervaren hinder ontbreekt, betekent niet dat niet voor deze dosismaten had mogen worden gekozen. De Afdeling acht deze dosismaten, in lijn met eerdere rechtspraak, handhaafbaar.
Verder vindt de Afdeling dat er geen andere algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten zijn over de dosishinderrelatie. De dosishinderrelatie die is gebruikt (uit het rapport ‘Hinder door geluid van windturbines, Dosis-effectrelaties op basis van Nederlandse en Zweedse gegeven’ uit 2008 van TNO) is volgens de Afdeling daarom bruikbaar. De Afdeling is van oordeel dat deugdelijk is gemotiveerd dat, vanwege het provinciale concentratiebeleid voor een gebiedsgerichte norm in plaats van een afstandsnorm, een norm op basis van type omgeving of op basis van referentieniveau is gekozen.
Verder acht de Afdeling de slagschaduwnorm aanvaardbaar. De windturbines zullen van een stilstandsysteem worden voorzien, waarbij ze worden stilgezet op het moment dat zij slagschaduw veroorzaken op een woning. Dat door het stilzetten van de turbines slagschaduw van zeer korte duur kan ontstaan op ‘slagschaduwgevoelige’ objecten is verwaarloosbaar.
Ook de externe veiligheidsnormen werden door de Afdeling aanvaardbaar geacht. Het hanteren van een risicobenadering kent een lange voorgeschiedenis en een norm voor het plaatsgebonden risico in de range van 10-4 tot 10-6 wordt als maatschappelijk aanvaardbaar gezien. Het ‘Handboek risicozonering windturbines’ bevat hiervoor de meest recente inzichten.
Samenvattend accepteert de Afdeling de lokale windturbinenormen, omdat zij passen binnen het toetsingskader dat in de tussenuitspraak is vastgesteld. Doordat de Afdeling in de tussenuitspraak van 30 juni 2021 de nationale windturbinenormen (tijdelijk) buiten werking had gesteld, vreesden ontwikkelaars dat toekomstige projecten stil zouden komen te liggen totdat de regering een milieubeoordeling had uitgevoerd.
De Afdeling heeft met haar oordeel van 12 april 2023 laten zien dat de bouw van windturbineparken door kan gaan wanneer de gemeente of provincie eigen, lokale windturbinenormen stelt. Deze normen dienen echter wel binnen het door de Afdeling gestelde toetsingskader te passen. Totdat de nationale windturbinenormen uit het Activiteitenbesluit onderworpen zijn aan een milieubeoordeling, kan lokale wet- en regelgeving dus mogelijkheden bieden.
